村民自治农村基层民主政治发展的历史选择——基于对农村治理体制变迁历程的考察

第30卷第4期

襄樊学院学报

JournalofXiangfanUniversity

Apr.,2009

Vo1130No14

村民自治:农村基层民主政治发展的历史选择

———基于对农村治理体制变迁历程的考察

刘欢迎,刘雪颖

(华中师范大学　政治学研究院,湖北　武汉　430079)

摘要:乡村组织制度从建国至今经历了三种变化:(乡)行政村体制、政社合一体制、村民自

治(乡政村治)体制。村民自治是我国当前实现农村基层民主政治的一种有效途径。

关键词:村民自治;基层民主;治理体制

中图分类号:D69312　文献标志码:A　文章编号:1009-2854(2009)04-0018-04

基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利,参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。改革开放以来,在中国特色社会主义的民主政治的发展中,基层民主的发展

是一大亮点,也是一大重点。中共十七大报告强调要坚定不移地发展社会主义民主政治,认为“人民民主是社会主义的生命”,“社会主义愈发展,民主也愈发展”,要将基层民主“作为发展社会主义民主政治的基

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础性工程重点推进。”基层民主的推进是伴随着农村基层行政区划的多次调整进行的,其调整的历程则通过乡村组织制度的变迁来诠释,这个变迁历程大致可分为三个阶段:1949—1958年建立的是乡(行政村)的政权体制,1958—1983年实行的是政社合一的人民公社体制,1984年以后至今实行的是以村民自治为基础的乡政村治体制。与此对应的三种管理形式为:(乡)行政村制、政社合一、村民自治(乡政村治)。前两种政权体制及村治模式体现了时代的必然性,更主要的是凸显了其发展的局限性,而村民自治则弥合了前两者的不足,契合了当代中国农村最大的实际,同时也彰显了以人为本的农村治理理念。

一、乡(行政村):建国初期的农村治理体制

中华人民共和国成立后,政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,确认行政村与乡为一级地方政权机关,在土地改革未完成的地区,乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇,撤消了行政村建制。宪法明确规定,乡、民族乡是农村基层行政区划,乡政权是农村基层政权,是我国国家政权体系的有机组成部分。这样以国家根本大法确定乡建制的法律地位,在我国宪政史上还是首次。

建国初期的乡(行政村)体制适应了当时社会发展的需要,虽然制度还不很成熟,但一直都较为正常健康地运行发展,它对我国顺利实现土地改革和农业生产合作化起了重要作用,在一定程度上促进了当时农村社会生产力的发展,清除了半个世纪以来农村的大动荡,使中国的现代化建设有了良好的环境,使农村社会与政府紧密地连在一起,国家藉此也达到了对农村高度整合的目的。更主要的是,村级组织制在运行过程中凸现了其体制的局限。

1.村级行政组织逐步消融于合作社经济组织

村行政组织在推进合作化运动的过程中,作为乡政府决议及党和国家方针政策的执行者,在全国疾风暴雨式的农村合作化运动的背景下,为迅速实现合作化做出了贡献,同时,村级组织在推进合作化的过程

收稿日期:2009-02-27;修订日期:2009-03-18

作者简介:刘欢迎(1982—),女,安徽五河人,华中师范大学政治学研究院2006级硕士研究生。

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刘欢迎,刘雪颖:村民自治:农村基层民主政治发展的历史选择

中,不由自主地充当了安排合作社生产计划、组织农业生产劳动的组织者及指导者,事实上代替并与合作社经济组织进行了合并。随着合作社的普遍建立,合作社经济组织便开始消融于村行政组织之中。合作社建立后,其与村行政组织的合并,使合作社成为农村中安排生产、收益分配、生活管理、社会保障等多方面功能的综合载体,逐步具有越来越强的行政意义,并最终发展成为政社合一的人民公社组织。

2.村级行政组织存在着以党代政倾向

造成这种倾向的原因,是与我国长期处于革命战争年代的思维工作方式分不开的。村级党组织大都是在土地改革之后设立的,因为农村过去的党员很少,农村党员大都是在土改积极分子的基础上发展起来的,这些土改积极分子也大多成为村级组织的负责人,将这些人吸收入党,并由他们组成村一级的党组织,便自然而然地发生了党组织与行政组织的人员重叠,再与长期战争环境下形成的党指挥枪的原则相结合,便出现了在村一级一开始设立党组织更存在着以党代政倾向。这种倾向在新中国成立初期组织农民当家作主,以及推进农业的社会主义改造中,都起到了很大的作用。但是,党政不分、以党代政也成为后来政社合一体制的弊端。

二、政社合一:人民公社时期的农村治理体制

1958年下半年,全国实现了农村人民公社化,乡建制被政社合一的人民公社取而代之,公社管理委员会取代了乡政权。人民公社作为农村基层行政建制,存在了将近25年之久。1958年8月北戴河会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“社的组织规模,就目前说,一般以一乡一社、两千户左右较为合适”,“并且要实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。”根据1958年12月10日中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构,一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级。管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”此后,1975年和1978年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了政社合一。人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织,又是集体经济的领导机构。

政社合一体制,实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。在生产大队和生产队两级,驻队驻点的国家干部或替补国家干部成为决定生产大队与生产队事务的重要人员,同时,公社党委书记、生产大队党支部书记作为“一把手”,有权决定公社管委会与生产大队管委会的行为。在1966—1976年的“文革”期间,公社社员代表大会处于停顿状态,长期不能按时举行,“三结合”的临时权力机构———公社革委会取代了社员代表大会。这样,人民公社事实上成为了国家对农村社会实行从政治到经济到文化直到所有方面进行控制的有效工具。

然而,公社尽管给国家带来过稳定和安宁,给社会带来过秩序和道德,给农民带来过憧憬、理想,但同时也带来了一系列弊端。

1.过分强调“一刀切”,制约了农民的自主性和乡村发展的多样性

中国经济落后,农村生产力发展水平很低,地区间生产发展又极不平衡,因此,在公有制占主导地位的同时,还应该发展多种所有制,允许个体经济在一定范围内存在和发展,以调动广大民众的积极性,来保护和促进生产力的发展。然而,在社会主义改造过程中,中国政府却对个体经济采取完全否定的态度,将农民单干和走资本主义道路等同起来,对不断兴起的包产到户反复打压,农民所要求的家庭经营自主权,始终被摒除在人民公社的体制之外。

2.实行党的“一元化”领导,容易导致干群身份的固定化和体制化

人民公社实行一元化领导,党政不分,从而导致干部独占治理权力,群众在实际的乡村治理中没有太多的发言权。除了在生产队一级选举队长这样的事情农民可以起较大作用以外,公社管理委员会成员的任免、生产计划的安排、行政事务的决定,社员事实上都很难起到决定性作用。

3.实行平均主义分配制度,严重挫伤了农民的积极性

人民公社时期实行地忽视农民个体权益的平均主义分配制度,造成了劳动贡献与劳动价值的背离,严

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重挫伤了农民的积极性,直接导致了农民在生产中出现“出工自由化、吃饭战斗化、收工集体化”,严重破坏了农村生产力的发展,阻碍了劳动生产率的提高,延缓了农民生活水平的改善。

总之,人民公社的政社合一,违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律,不能为农村社会的发展提供持续的发展动力,通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员,积累了农民对国家的不满,增加了国家对乡村社会的控制成本。而家庭联产承包责任制的推广,使农民获得了一定的权力,国家也很难再按照原有的方式治理农民,农民与国家的关系在新的经济体制下发生了变化,这就需要一种新的治理体制出现,村民自治应运而生。

三、村民自治(乡政村治):改革开放以后的农村治理体制

包产到户提高了农民生产的积极性,但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱,经济和政治环境的变化,促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。乡政村治体制(即在乡镇行政体制下实行村民自治制度)成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。

1980年2月,广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村委会,这一创举迅速得到党和国家重视和支持。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位,农村行政建制进入一个新的发展时期。1987年11月,六届全国人大常委会第二十三次会议颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。到1989年底,全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部,促进了乡政村治体制的建立和完善。1998年下半年,正式颁布实施了已试行十年的《村民委员会组织法》。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善,对于指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。1998年,党的十五届三中全会对村民自治给予高度评价,指出“扩大农村基层民主,实行村民自治,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”村民委员会的建设已经进入了有法规、有典型、有路子的新阶段。村民自治制度已经在中国农村初步扎下了根,并且取得了令人鼓舞的成效。

1.为农村基层民主政治建设开辟了一条新路

村民自治通过典型示范,不断总结经验,集中总结出“四个民主”,从内容上、形式上、制度上保证了农民群众当家作主,管理自己的事务,在理论上和实践上初步解决了如何保证当今中国农民群众当家作主的问题。正是通过贯彻落实《村民委员会组织法》,通过村民自治的实践,中国农村才初步走出了一条具有中国特色的基层民主政治建设之路。

2.锻造和培养了农民的民主意识

在村民自治实践中,农民群众创造的村民自治、依法治村、民主管理的经验,将农民治理农村社会的管理水平大大提高了一步,使大家知道村里有一部“小宪法”,从而自觉地约束自己。依靠法制,用农民群众自己订立的制度管理农村,这是中国农村管理的一大进步,是中国一代新型农民的伟大创举。彭真认为,基层群众自治是最广泛的民主实践,通过参政议政,“逐步锻炼、提高议政能力。”农民群众将一个村的事管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,最后实现基层民主

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与国家民主的对接。

3.解决了农村工作中的一些难题

实践证明,实行村民自治制度以后,由于建立健全了村民代表会议制度,制定了村民自治章程,建立了村务公开制度,相信群众、依靠群众,充分发扬民主、严格按照自订的规矩办事,因此,农村中出现的社会治安难治、计划生育难抓、公益事业难办、干部难当、群众难管、事情难办等问题都得到了一定程度的解决,与广大农民群众切身利益密切相关的一些问题也得到了解决,村民自治成为解决农村工作难点问题的有效途径。

4.促进了农村经济和社会的发展

整个20世纪的现代化进程证明,谁抓住了农民,谁就会抓住中国;谁丟掉了农民,谁就会丢掉中国。实行村民自治的根本目的,就是促进农村经济和社会事业的发展,使广大农民群众生活富裕起来。农村不稳定,整个政治局势就不稳定,农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困20

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,村民自治始终不能脱离经

刘欢迎,刘雪颖:村民自治:农村基层民主政治发展的历史选择

济建设这个中心,要充分调动广大农村干部和群众的积极性,为促进村内经济的发展壮大出谋划。

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经过20多年的艰苦努力,村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可转让的民主权利,我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练,实现了农村社会的组织重建;村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的世界性难题。村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定,而且可以切实保障农民的民主权益,并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。

然而,客观地讲,村民自治的发展还存在着各种各样的问题,正如有的人士指出,“在村民自治推进过

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程中,地方政府发生了分化,有的成为选举的推动者,有的成为反对者。”另外,长期存在的制约村民自治发展的一些关键性因素也没有消除。其中,最为重要的是有两委关系、乡镇村关系及村民委员会和村经济组织的关系没有理顺。不过,这些问题从根本上来说是我国的党政关系、国家与社会关系及政经关系矛盾的反映,它们并不是乡村改革及基层民主本身能够解决的,也不是基层政府、农村干部和群众及农村本身能够解决的。它们的解决最终取决于我国的政治体制和经济体制改革的成功。只有通过坚定不移的政治体制改革和经济体制改革,进一步从宏观上理顺我国的党政关系、政经关系及国家与社会的关系,重新划定党与政府及社会政治组织的关系,转变政府的职能,厘清国家与社会权力边界,才有可能真正解决现

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实生活中两委关系、乡村关系及政经关系。参考文献:

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VillagerAutonomy:HistoricalDevelopmentof

DemocracyattheGrassrootsLevelinVillages

LIUHuan-ying,LIUXue-ying

(InstituteofPoliticalScience,HuaZhongNormalUniversity,Wuhan430079,China)

Abstract:Todate,theorganizationsystemofthevillagehaschangedthreetimes.Suchassystemofadministra2

tivevillage,systemofintegrationofcommuneandgovernmentadministrationandsystemofvillagerautonomy.Atpresent,Villagerautonomyisoneefficientpathtotherealizationofedmocracyatthegrassrootslevelinvillages.Keywords:Villagerautonomy;Democracyatthegrassrootslevel;Governancesystems

(责任编辑:陈道斌)

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