栏 目 主 持 吕 我国网络媒体管理制度分析 晓 东 ／谭成兵李明德 【摘要ｌ文章系统论述了我国网络媒体管理制度在目标系统、规则系统、组织系统和设备系统方面的现状以及存在 的问题和对策。 【关键词】网络制度 网络系统 网络媒体管理制度 【作者信息】谭成兵，西安交通大学博士生，西安思源学院讲师；李明德，西安交通大学新闻与传播研究所所长， 教授，博士生导师。 【基金项目】本文为陕西省社科基金重点项目《微博舆情生成机制与治理体制研究》（１２Ｋ０２８）成果之一。 ２０１３年１月，中国互联网络信息中心在京发布《第３１ 规定了制度运动和发展的方向，是制度系统的灵魂所 次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至 在。我国网络媒体管理制度也不例外。我国网络媒体管 ２０１２年１２月底，中国网民数量达５．６４亿，互联网普及率 理制度较多，这里仅列举在出台目的方面具有代表性的 为４２．１％。我国网络媒体的这种现状，使网络媒体管理显 网络媒体管理制度来说明其目标系统。 得尤其重要，而在网络媒体管理之中，网络媒体管理制 ２０００年１２，ｑ２８日通过的《全国人民代表大会常务委 度更是不可缺少的依据。 员会关于维护互联网安全的决定》中提到作此决定的目 贺培育把社会制度（即制度）概括为“在一定历史 的是“为了兴利除弊，促进我国互联网的健康发展， 条件下，受一定社会需要（价值目标）支配的、有高 维护国家安全和社会公共利益，保护个人、法人和其他 度组织保障的、规范化的社会‘礼义’体系”。“义” 组织的合法权益”；自２００８年１月３１日起实施的《互联 是一定历史条件下人们普遍遵守的价值观、社会理想、 网视听节目服务管理规定》目的是“为维护国家利益和 目标； “礼”是指社会的行为规范、行为准则，是有形 公共利益，保护公众和互联网视听节目服务单位的合法 的，可操作的。 “礼” “义”相结合构成社会制度。ｌ１ 权益，规范互联网视听节目服务秩序，促进健康有序发 这个体系主要由目标系统、规则系统、组织系统和设备 展”；我国最新颁布的网络媒体管理制度——２０１２年１２ 系统４个方面构成。贺培育对制度的这种比较全面、系统 月２８日起实施的《全国人民代表大会常务委员会关于加 的论述，避免了就制度论制度的弊端，我们不妨以其对 强网络信息保护的决定》目的是“为了保护网络信息安 制度的划分来研究我国的网络媒体管理制度，并分析我 全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家 国的网络媒体管理制度存在的问题。 安全和社会公共利益”。 从以上３个网络媒体管理制度不难看出，总体上，我 一、我国网络媒体管理制度的目标系统 国出台网络媒体管理制度的目的可概括为：保护网络信 制度的取舍和建立，必然具有一定的目的性，有目 息安全，规范网络媒体服务秩序，促进网络媒体健康发 的才会有行动。这种目的性往往构成一定的制度产生和 展，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家 存在的前提条件——目标系统，其决定了制度的性质， 安全和社会公共利益。 ０６０ Ｉ编辑之友・ＥｄｉｔｏｒｉａｌＦｒｉｅｎｄ ｌ ２０１４．１ ｊ传媒 二、我国网络媒体管理制度的规则系统 络游戏发展和管理的若干意见》《北京市网络广告管理 我国网络媒体管理制度目标系统只是一种高度抽象 暂行办法》《药品电子商务试点监督管理办法》《互联 概括的社会理想和要求，本身是不可操作的，对人们 网药品信息服务管理暂行规定》《互联网医疗卫生信息 的社会行为尚没有直接的规范作用。因此在网络媒体管 服务管理办法》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行 理制度目标系统的基础上，必然派生出体现目标系统精 规定》《互联网电子公告服务管理规定》《教育网站 神实质、符合目标要求的网络媒体管理制度规则系统。 和网校暂行管理办法》《证券公司网上委托业务核准程 规则系统是制度实现的指南和桥梁。规则是用以处理人 序》《网上证券委托暂行管理办法》《互联网新闻信息服 和人之间的关系、指导人们行为的，如地位、角色、权 务管理规定》等。利、义务等等。就性质而言，规则的内容包括法律、法 令、章程、条例、风俗、习惯、道德等多种表现形式， ５．与“内容监管”有关的网络媒体管理制度 如《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律 一般来讲任何一种制度规则系统都包括以上几个方面。【２】 尽管制度规则系统内容庞杂，但其基本要求须服务于目 标系统，并有利于实现制度目标，而不能与其相悖。我 国网络媒体管理制度的规则系统也概莫能外。 笔者目前收集到的关于我国网络媒体管理制度主要 有５９个，其中有６个地方性的网络媒体管理制度，其他 ５３个都是全国性的；另外，除４个是自律性的网络媒体 管理制度——《中国互联网网络版权自律公约》《中国 互联网行业自律公约》《中国新闻界网络媒体公约》和 《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》 （２００４年６月１０日）外，其他５５个都是他律性的网络媒 体管理制度。如果将其按照管理的领域进行划分，可分 为以下几种： １．与“电子商务”有关的网络媒体管理制度 如《中华人民共和国电子签名法》等。 ２．与“反垃圾邮件”有关的网络媒体管理制度 如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信 息保护的决定》等。 ３．与“著作权保护”有关的网络媒体管理制度 如《信息网络传播权保护条例》《互联网著作权行 政保护办法》《最高人民法院关于审理涉及计算机网络 著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民 法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法 律若干问题的规定》《最高人民法院关于修改（最高人 民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法 律若干问题的解释）的决定》等。 ４．与“业务管理”有关的网络媒体管理制度 如《互联网药品信息服务管理办法》 《互联网文 化管理暂行规定》 《互联网上网服务营业场所管理条 例》《互联网出版管理暂行规定》《关于开展“网吧” 等互联网上网服务营业场所专项治理的通知》《关于网 规范》 《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》 《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节 目管理的通告》《互联网视听节ＥＩＮ．务管理规定》等。 ６．与“网络安全管理”有关的网络媒体管理 制度 如《电子认证服务管理办法》《计算机信息网络国 际联网保密管理规定》《计算机信息网络国际联网安全 保护管理办法》《中华人民共和国计算机信息系统安全 保护条例》《维护互联网安全的决定》《全国人民代表 大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等。 ７．与“网络犯罪管理”有关的网络媒体管理 制度 如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用 互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、贩 卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题 的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利 用互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、 贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问 题的解释二》。 ８．与“网络资源管理”有关的网络媒体管理制度 如《互联网ＩＰ地址备案管理办法》《非经营性互联 网信息服务备案管理办法》《中国互联网络域名管理办 法》《最高人民法院关于审理涉及计算机网络域名民事 纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理因域名 注册、使用而引起的知识产权民事纠纷案件的若干指导 意见》《关于互联网中文域名管理的通告》《中文域 名争议解决办法（试行）》《中文域名注册管理办法（试 行）》《中国互联网络域名注册实施细则》《中国互联 网络域名注册暂行管理办法》《北京市互联网站从事登 载新闻业务审批及管理工作程序》《经营性网站备案登 记管理暂行办法实施细则》《经营性网站备案登记管理 编辑之友・Ｅｄｉｔｏ 晰ｃｎｄ ２０１４．１ ｌ传媒 ｌ ０６１ 暂行办法》《网站名称注册管理暂行办法实施细则（北 京）》《网站名称注册管理暂行办法（北京）》《中国 四、我国网络媒体管理制度的设备系统 制度不仅有自己的组织系统，且须有自己的设备系 公用计算机互联网国际联网管理办法》《中国金桥信息 统，才能正常运行，发挥应有的作用。设备系统，按其 网公众多媒体信息服务管理办法》《计算机信息网络国 作用可分为实用性的和象征性的两种。实用性的设备指 际联网出入口信道管理办法》《互联网信息服务管理办 工厂的厂房、机器，学校的教室、教具，国家的军队、 法》《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂 法庭、监狱、通信设备、办公设备等等。象征性的设 行规定实施办法》《中华人民共和国计算机信息网络国 备，系指标志，如国家的国旗、国徽；政党的党旗；军 际联网管理暂行规定》等。 队的军旗、服饰；商品的商标。这些象征性的设备，象 在这里，笔者对除北京之外的其他省（自治区或直 征一个组织或制度的威严、力量和价值，能起到团结成 辖市）市级的网络媒体管理制度由于文章篇幅关系，并 员、协调行动和宣传鼓动等作用。 因此，在注重网络 未涉及。 三、我国网络媒体管理制度的组织系统 目标和规则都是针对一定的组织或社会主体而言 的，一定的制度，其目标和规则必然通过制度的主体系 统——组织系统来实现、贯彻和执行，脱离一定的主体 或组织，目标也罢，规则也罢，都是一纸空文，毫无意 义。一切制度都有自己的社会机构即组织系统，用以检 查和推动制度的运行。组织系统一般包括首脑（即领导 者）、职能机关、具体的工作人员。我国网络媒体管理 制度有着明确的目标系统和规模不小的规则系统，特别 是规则系统方面，我国网络媒体管理制度除以上述及者 以外，肯定还有一些地方性的网络媒体管理制度，可以 说是“有法可依”了。一定制度的社会功能的好坏、大 小，在很大程度上依赖其是否具有一套层次清楚、成 员精干、领导有方、效率高超的组织系统，换言之， 即制度目标系统的实现程度，取决于组织系统与规则系 统的协调和认同程度。我国网络媒体管理制度的组织系 统方面又如何呢？仅国家（中央）级的网络媒体管理机 构就至少有１５个之多——中央宣传部、国务院信息化办 公室、工信部、公安部、国家工商总局、新闻办、文化 部、广电总局、新闻出版总署、教育部、国家安全部、 国家保密局、卫生部、药品监督管理局和中国人民银 行。从各机构管理的目的看，可把这些相关的网络媒体 管理机构分为两大类，一类是网络媒体安全管理部门，另 一类是网络媒体经济（应用）管理部门。【３ 此外，从各机 构管理的范围还可把每类进一步细分为综合管理部１＂７￣Ｉ１ 专项管理部门。而在这些国家（中央）级的网络媒体管 理机构之下，又有各省（或自治区或直辖市）、市甚至 县级的网络媒体管理机构，它们与国家（中央）级的网 络媒体管理机构，共同构成了我国网络媒体管理制度的 组织系统。但即便如此，我国网络媒体仍乱象丛生，传播 内容仍鱼龙混杂。 ０６２ 编辑之友・ＥｄｉｔｏｒｉａｌＦｒｉｅｎｄ ｌ ２０１４．１ Ｉ传媒 媒体管理制度实用性设备建设的同时，不可忽视网络媒 体管理制度象征标志的作用。在网络媒体管理制度实用 性设备建设方面，应注意充分利用现代化先进技术设 备，如现代化的机房、网络监控管理大型计算机、网 站、卫星定位系统、先进的通信设备等办公管理设备； 在网络媒体管理制度象征性的设备建设方面，应完善网 络媒体管理机构的视觉识别系统，包括网络媒体管理机 构的标志、色彩、旗帜、人员制服等。 目标堪称制度体系的灵魂和方向；规则系统是制度 实现的指南和桥梁；组织系统是制度实现的动力和支 柱；设备系统是制度实现的条件和基础。它们都是我国 网络媒体管理制度需要的。那么，我国网络媒体管理制 度就不存在问题吗？问题依然存在。可从以上四个系统 维度加以论述。 首先，从目标系统角度来看，我国网络媒体管理制 度要实现的目标是“保护网络信息安全，规范网络媒 体服务秩序，促进网络媒体健康发展，保障公民、法人 和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利 益”。乍看没问题，仔细一想显然有些问题——那就是 比较重视安全和秩序，而忽略了作为一种新媒体本身生 存与发展的最重要的一个方面即经营。改革开放已３０多 年，但执政者从革命党向执政党转型方面的思维转型步 伐，与社会主义市场经济条件下重经营管理的现实情况 不相适应，所以造成在制订相应的网络媒体管理制度时 仍然反映出作为管理者的思维方式的滞后性——重管制 而轻经营。这就需要各级管理机构人员进一步解放思 想，与时俱进，适应身份、地位、角色的转化，这样在 制订各种各样的制度、包括网络媒体管理制度时，不 至于被陈旧观念所束缚而使其目标系统本身出现问题。 其次，从规则系统角度看，我国网络媒体管理制度规模 庞大，有一系列的网络媒体管理制度，但这些制度政出 多门，从内容看许多都是“头疼医头，脚疼医脚”式 的，这与其稳定性较差是如影随形的；系统性也存在问 题，各网络媒体管理制度之间如何协调，令包括管理者 进管理经验，在管理手段上进行创新。如互联网内容管 在内的好多人感觉到困惑。目前世界各国对网络媒体的 理应学尽快建立相应的游戏、电影、电视等内容分级制 管理大致可分为两类： “政府主导模式”和“政府指导 度；出于保护青少年的目的，可积极开发过滤技术、身 行业自律模式”。 “政府主导模式”强调政府在网络媒 份识别技术等，帮助父母防止青少年接触不良信息；Ｌ９Ｊ 体内容管理中的作用，通过政府立法和网络过滤的技术 多“管”齐下治理也是一个不错的选择，澳大利亚在网 手段对网络媒体进行管理。 “政府指导行业自律模式” 络媒体管理方面，从联邦政府层面引导并保持网络媒体 倚重网络业界的自律和规范，通过立法规范的同时，着 健康发展，健全机制，同时互联网协会也协助联邦政 重强调网络界自身的网络分级制度和从业者的自律规 府促进网络媒体有序运作，民众也支持网络实名制管 范。【５ 不论采用“政府主导模式”的新加坡、德国、澳 理。［１ 还有就是要考虑提高网络媒体管理制度的管理机 大利亚，还是采取“政府指导行业自律模式”的美国、 构人员的素质，增加管理人员数量，毕竟我们面对的网 加拿大、日本、英国、欧盟，都没有我国这么多的网络 民已超过５亿，且网络媒体经营性组织和非经营性组织数 媒体管理制度，但也不见得这些国家或地区的网络媒体 量庞大，并同网民一样还在不断增长。最后，从设备系 管理有多差。【６ 我国有必要将网络媒体管理制度进一步 统角度看，我国对网络媒体管理制度方面的重视程度更 整合，形成点、线、面结合的网络媒体管理制度体系， 是堪忧， “工欲善其事，必先利其器”，对网络媒体管 控制数量，提高质量，增强其普适性，而不是一味地 理制度的物质设备建设和象征设备建设应充分重视，以 增加网络媒体管理制度数量。另外，我国网络媒体管理 便应对日益复杂的网络媒体管理环境。磁 制度中还缺少网络媒体经营促进方面的管理制度。再 次，从组织系统角度看，我国网络媒体管理制度的管理 参考文献： 机构，仅国家（中央）级者就至少有１５个之多，看似可 ［１］［２］［４］贺培育．制度学：走向文明与理性的必然审视［Ｍ］． 根据行业各管一摊，事实上，由于网络媒体本身运用的 长沙：湖南人民出版社，２００４． 广泛性，在网络媒体管理方面经常面临交叉、跨界的现 ［３］［９］韦柳融，王融．中国的互联网管理体制分析［Ｊ］．中国新 象，所以就出现了多头管理现象和都不管的死角．，这也 通信，２００７（１８）． 给我国网络媒体管理的效率画上了一个大大的问号。这 ［５］赵水忠．世界各国互联网管理一览［Ｊ］．中国电子与网络出 就要求须进一步界定清楚各部门之间的管理职责，特别 版，２００２（１０）． 是网络媒体内容管理的权限。此外，各部门间的职权尚 ［６］周健．德国互联网管理现状分析［Ｊｌ对外传播，２００９（４）． 无公开文件规定，致使实际管理过程中无法可依，互联 ［７］纪凡凯．印度互联网管理立法及其对我国的启示［Ｊ］．经营 管理者，２０１１（６）． 网用户和企业不清楚网络媒体的管理环境，因此建议出 ［８］赵小卫．构建互联网多元参与管理体系［Ｊ］．北京观察， 台明确公开的文件来界定各部门之间的管理职责。必要 ２０１２（９）． 时，可多部门联合协调行动。Ｌ８ 另外，可借鉴国外的先 ［１０］文海．透视国外互联网管理［Ｊ］．兵团建设，２０１ １（１８）． （上接第５９页）论自由权之间的冲突，有必要加快网络媒体法立法进程。在我国媒体法没有颁布实施前，用法规形 式规范和保障网络媒体发展。 ３．立法宗旨上确立“依法保障市场监管”的法律价值取向。适应发展社会主义法治经济的需要，改变“用法律 直接管理”的思维方式，采用“依法保障市场监管”的思维方式，制定网络法律法规。根据网络企业的性质规定相 应的权利与义务，用市场力量保障企业行使权利，鼓励企业实施技术、管理创新；防止网络企业因“高技术、高附 加值”所导致的“大者恒大、赢者通吃”的市场竞争失灵问题，引导市场有序竞争。明确网络用户权利与义务，协 调网络公权力扩张性与用户私权利抵御性之间的冲突。翰 参考文献： ［１］李梁，余力．１４部委联合“净化”互联网［Ｎ］．南方周末，２００５—０８—１８． ［２］张卓，王翰东．中国网络监管到网络治理的转变［Ｊ］．湘潭大学学报，２０１０（１） 编辑之友・叫 Ｉ２０１４．１ ｅ传媒 ｉ ０６３