城市社区治理的困境及其对策

城市社区治理的困境及其对策

随着城市化进程的快速推进，以社区为代表的基层单位日益承担起居民日常活动的社会空间。本文以我国大陆的城市社区为研究对象，从政府、社区居民、社会公共组织在社区公共治理中发挥的作用入手，来考察当前公共治理在城市社区的存在的问题; 最后再从政府、社区居民、社会组织三方面入手，就如何解决当前制约公共治理发展提出可行性对策及建议，希望借此为社区建设或者社区公共治理方面的实证研究提供借鉴。本文主要包含：一：本文选题意义及可能的创新与不足。.二：列举城市社区、城市社区公共治理等概念。三：我国城市社区公共治理存在问题及原因分析。四：完善城市社区治理的对策。

一、选题的意义及可能的创新与不足

1、选题的意义

城市社区公共治理的根本问题就是要切实推进城市社区治理体系的转换，就是要建立由单一行政管理模式向政府和社区组织、各种非政府组织积极互动的良性治理结构。而这种体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖的转型，是坚持以人为本的精神、努力构建和谐社会、全面推进小康社会建设的需要。为此，我国要建立政府依法行政和社会各个非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架。党和政府必须以切实推进政府职能的转变和自身创新为先导，以培育和壮大城市社区自治能力、各种非政府组织积极参与的治理格局为前提条件，最终实现城市社区健全的政府管理体制和法语完善的社区自治体系的完美结合。通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过全面整合的各种组织和社会协作，以达到有效的管理城

市社区的目的。

2、可能的创新与不足

从理论上来看，城市社区治理在一定程度上还处于实践摸索阶段，还没有抽象出一定的理论，本文在梳理城市社区治理模式的过程中对其制约要素进行了分析，有利于对其理论的完善以及分析，同时“合作均衡型”社区治理实践，在一定程度和理念上融合了“政府主导”“社区自治”等社区治理模式的合理的一面。在实践上，一方面研究城市社区治理模式能够更好地推进城市发展，迎合不同层次不同领域的居民的利益需求，对于推进社会主义和谐社会具有重要意义，另一方面合理的城市社区治理模式有利于减轻政府负担，转变政府职能，把不该由政府管理的事项转移出去，改由政府管理的事情切实管理好，从而更好地使资源达到最优化配制。加强对城市社区治理问题的研究，是落实民生问题的一个表现形式，有利于让和谐社会的成果由广大民众来分享。本文以城市社区治理为研究对象，其核心在于对影响社区治理的变量进行探析，这是本文的创新之处。现有的研究成果局限在对整体模式的探索以及对城市社区治理的实践进行概括抽象，这为研究社区治理增添了新的土壤。本文的主要不足与难点在于对有些的理论的应运上还不够完备，对一些理论的解释还不透彻，同时在社区实践的总结抽象上表达的还不能够具体。还有待于进一步的研究和实践。

二、城市社区治理的相关概念

1城市社区

社区作为一个社会实体，可以划分为不同的类型。社区的多样化是以经济结构、人口密度和人口聚集规模作为多元标准，然而把社区划分为城市社区、城镇社区和农村社区，这是社区研究中最基本、最主要的分类方法。城市社区的主要特点主要是人口集中、商品经济发达、密度大、经济活动复杂、社会结构复杂、社会生活设施完备、社会流动大、精神文化生活丰富和社会生活的节奏快。自20世纪80年代中期以来，越来越多的学科科学者开始研究城市社区。张鸿雁(2000)对城市社区下了定义，“城市社区建设是由建筑结合起来的并由居住关系构成的现实社会的社会空间发展过程”①。“城市社区是人类社会另一大基本的社区类型。城市社区是指以从事工商业及其它非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规模的地区性社会生活共同体。”①目前大多人的观念，城市社区指的是城市在一定生活空间的居民所形成的以区域为纽带的社会共同体。城市社区是城市社会赖以存在和发展的重要基础，是城市社会的细胞，简单的说也是一个社会的简单缩影，社区的发展状况再一定程度上标志着这一城市的现代文明程度、社会的进步程度和人们的生活质量。随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的不断加速，城市社区在社会发展和现代化建设的地位和作用越来越重要，所以城市社区治理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。

①马克思、恩格斯:《神圣家族》(1844年)，《马克思恩格斯全集》(第2卷)仁M]，北京:人民出版

社， 1965104

2城市社区公共治理

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。另外，社区公共治理是治理理论在社区公共领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。因此城市社区公共治理是指在城市社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动总称。

三、我国城市社区治理存在问题及原因分析

3.1我国城市社区治理存在的问题

第一， 社区治理主体的单一性。政府组织成为社区唯一主体，过度干预社区的管理，没有走出大政府的思路，依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，其特征表现为行政主导，政府作为单一中心独挑重任。社区自治组织居民委员会成为基层政权或派出机构的附属物,，使居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作任务，并成为政府部门的操作层、落实层，这种社区组织行政化问题，不利于提升居民对社区的认同感、归属感和社区居委会的威信，同时政府财政拮据也是影响社区公共治理发展的重要因素。

第二，法律滞后使得社区各类组织之间的权利界线变得模糊。法律是公共管理的最高准则，必须在法律划定的范围内进行社区各类组织的活动。如果法律没有清楚地划定社区

组织和居民之间的权利界线，就比较容易引发争议，使得社区管理的效率低下。如果法律的规定得不到遵守，城市基层管理体制的转型也同样得不到实现。目前涉及城市社区的法律有1954年制定的《城市街道办事处组织条例》和1990年颁布实施的《居委会组织法》。由于相关法律制定时间较早，所以这两部法律已不能适应社会发展的需要。例如对居委会产生、结构、功能、组织、范围等方面的规定就与当前社区建设的要求存在很大差距，也就是说现在的社区建设已经突破了法律所调控的范围。关于街道办事处与居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的执行。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将所管辖的社区改造成为自己工作的机构，社区成了街道办事处的“派出机关”，两者形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，例如物业管理、业主委员会和社区志愿者服务等与街道和社区之间的关系，也缺少法律上的制约。因此而引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，在一定程度上影响了高效而协调的社区治理机制的形成。①

第三，辖区居民的参与程度不高导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有了解了辖区居民真正需要什么，才能更好的开展工作。社区管理机构如果不了解辖区居民的实际需要，工作就会事倍功半，费力也不讨好。所以新型的城市基层管理体制必须得让辖区居民广泛的参与，建立起管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的实际情况并不理想，辖区居民参与程度不大，参与机制也很不完善。一方面，社区管理机构提供的让辖区居民参与的事项太少，居民极少涉及到社区公共权力的运作当中来，居民对其参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，缺乏居民参与的渠道。常常是社区管理机构认为有必要了，就召集辖区居民来开会，或者政府有关部门提出了相应的要求，街道办事处和社区才会赶快组织居民进行工作的安排。即便是成立了居民代表大会的社区，什么时候开会或者需要讨论的主题也

都是社区来定，居民代表也只有听的份。居民参与社区事务缺乏一套详细而规范的程序或规定作为支撑，具有较大的随意性。所以，居民没有参与到社区建设的积极性，居民参与的缺失也影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

①盛云、徐雪梅《我国城市社区治理问题的系统探讨》财经问题研究第六期2009年6月

第四，社区民间组织发育迟缓。国外社区中不管是人员还是资金都有民间组织的介入，例如志愿者服务。而我国社区几乎还是政府的基层组织，民间组织很少参与到社区建设中去。

第五，社区建设投资机制不健全。社区建设过程中缺少长效资金投入机制，并且投入力度也不够。一些城市社区建设尚未正式列入财政预算，即使已经列入，财政投入力度也不够。另外，各职能部门在社区建设方面的资金投入往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散而且管理不规范，因为没有制度化，所以综合效益没有明显成效。而且筹资渠道狭窄，资金来源不足。除了政府的专项投入以外，社区自筹资金能力差，缺乏一套自筹资金的机制与途径。社区建设过度依赖政府投资，势必会导致行政全能主义的趋向，社区自治的实现更加困难。

3.2我国城市社区治理存在问题的原因分析

从我国社区建设实践和理论探索以来，新的社区治理的框架逐步形成，合理

设置城市社区规模，初步构筑了以社区为主的新型社会管理体系；发展社区服务，

初步构筑起以社会救助为基础的社区公共服务体系；培育社区干部，初步建设了

一支中国特色的社区工作者队伍；推进社区居民自治，初步形成了社区党组织领

导的较有活力的居民自治机制。然而与以城市居委会为内核的城市社区自治还存

在一定的差距。

第一.社区治理的各个主体之间缺乏一定的合作与沟通机制

社区主体多样性体现在并不是政府是社区治理的主体，而市场组织、自治组织和民间组织都是被管理的客体，它强调参与治理的各个要素要互为平等，强调主体平等性，也就是说不是只有一个权力中心和责任主体，而是表现为多个中心的体制。有学者指出用“治理中的主体间性”来平衡社区治理主体之间的关系。而“治理中的主体间性”指的是社区治理中的多个主体在治理中的相互关怀、相互协调以及相互交换资源并且通过合作来达到社区治理目标的理念。

第二.城市社区治理的相关法律法规不够健全

一方面是社区治理过程中法制建设存在问题。由于相关法律制定的时间比较早，所以很多已经不适应当今社会发展，存在严重的滞后性。例如目前社会流动人口大幅增加，流动速度也较快，如果按原来的《居委会组织法》规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把很多外来人员拒之门外。而且立法有些不全面。例如在全国整体范围内还没有一套社区服务法律;社区管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制执行;社区工

作立法也是空白，直接影响了社区干部培训和工作稳定开展。①另一方面是社区治理过程中存在的法律问题。街道办事处和政府职能部门派出机构之间的职责不清问题导致街道办事处在行政管理过程中不能有效的开展工作。从《街道办事处组织条例》和“相关法”有关条文的规定来看，街道办事处和政府职能部门派出机构有很多重合的职责，所以界限模糊，这就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了制度上的漏洞。

①吴开松，刘国旗，杨照东.《城市社区管理》北京:科学出版社，2006.66一68

第三.城市社区管理机制依旧没有理清权责关系

城市社区建设有关规章明确了“条块结合，以块为主”的管理原则，并且规定了街道办办事处拥有街区综合协调的权利，但是没有明确相应的保障措施，这些职能部门的业绩还是由区主管部门负责。因此，街道的协调权往往落空。而且区的各个委办局虽然与办事处平级，但都自视身份高，也经常向办事处分摊任务。另一方面，有关考核制度要求街道办事处为辖区所有公共事务负主要责任，致使相关职能部门把本应该自己承担的事务都推卸到街道办事处身上。所以，

街道办在行政职能膨胀和政绩考核的压力下，以及受编制和经费限制的情况下，不得不把急剧膨胀的事务转嫁给社区，这样社区的自治根本不能有效的得到实施。

第四.社区干部队伍及工作人员整体水平有待提高

社区管理干部对推动社区建设和发展发挥着重要的决策和组织的作用，所以应该对社区干部进行培训或者考核进行准入。而现阶段我国社区干部队伍存在一定的问题，主要是

因为社区干部工作待遇严重偏低，而且社区干部队伍的准入机制不健全。

5完善城市社区公共治理的对策

妥善解决上述问题，是城市社区治理工作的必然要求。我认为，在社区治理过程中，应着重从如下几个方面入手:

5.1深化社区体制改革

深化社区体制改革的重点是认真转变职能，真正做到“小政府、大社会”，进一步理清和街道办事处职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规的授权，确立街道办事处对辖区治理负总责的地位;另一方面要从深化“服务”入手，充分调动辖区居民和非政府组织开展社区工作的积极性，使街道办事处对社区是工作上的指导和监督、资金上的支持和政策上的引导。尤其要彻底废除街道办事处随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与社区之间的指导与被指导关系真正落到实处。

5.1.1转变政府职能

要进行社区治理首先就是要转变政府职能。转变职能部门以及街道办事处的职能，只有这样才能从根本上消除“下改上不改”的现象，社区治理才能取得成效。就马村街道办事处的工作实践来看，各个职能部门还是把街道办事处看做是自己的下一级政府，想方设法的推卸责任但是却要揽权①。而街道办事处自己的人员配置都有限，最后就把工作又压给社区。所以社区治理的头等大事就是政府部门职能转变，这也是最关键、最困难的一环。

5.1.2建立“权随责走，费随事转”的模式

在下放工作职能的同时，要明确社区工作经费拨付标准，社区为有关职能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。总的看来，权随责走，费随事转存在四种方式:一是政府部门只出人不出钱，政府部门向社区派驻人员完成部门职能。二是政府部门只出钱不出人，政府部门筹资向社区居委会“购买服务”，社区居委会招聘人员完成。三是政府部门向社区居委会放权，社区居完善城市社区治理的对策委会自主管理和自我服务。例如社区环卫实行“管干分离”，社区环卫运作与市环卫所脱钩，市环卫所赋予社区环卫费收取使用权，社区居委会负责社区环

境卫生和基础设施维护事务。四是政府部门既出钱又出人，对业务性、技术性较强的事务在费随事转的同时，因岗设人，由政府部门安排人员完成。如人口与计划生育局、劳动和社会保障局分别招聘计生专干、社保专干完成相关事务，社区居委会予以协助。①

①韩了荣，连玉明《.中国社区发展模式:服务型社区》.北京:时代经济出版社，2005.129一143

5.2明确社区自治的法律地位

社区具有自治权必须要有法律的依托，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保障社区治理的完整性。

5.2.1切实落实社区自治组织的自治权

要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权;社区自治章程和居民公约的制定权;对不合理的行政事务摊派的拒绝权;自主的社区人事管理权;自主的社区公共财政权;建立自下而上的对政府公共事务决策和执行的监督权等等。

5.2.2理顺社区与社区治理主体的关系

(1)理顺政府与社区的关系。坚持政府与社区之间的指导与被指导关系，逐步消除实际存在着的领导与被领导的关系;政府应依法加强对社区自治的指导，但必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实;社区有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区治理的必要条件。②(2)理顺社区党组织与社区自治体的关系。在我国，社区自治离不开党的领导。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治。(3)社区与社区居民的关系。社区是为辖区居民服务的组织，其组成应该是一群活跃于社区的社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。

②蔡同直，《长沙市新型社区管理模式构建对策研究》，国防科学技术人学硕士学位论文2007

5.3努力构建社区居民参与平台

社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅直接影响着居民参与的强弱。在城市，

由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大都彼此不认识。人文环境的陌生使居民的社区归属感弱化。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够得到释放。构建居民社区参与平台应以居民代表会议和户代表会议等法定性平台为主，同时也可以组织一些集体参与的活动来调动大家的积极性。居民利益社区化是以街居社区整合城市居民。当社区工作与居民切身利益联系紧密时，居民的生活重心就会转向社区，同时也会积极参与到社区建设中来。因此应当加强居民与社区之间的利益关系，调动居民参与社区事务的积极性。

5.4积极培育和发展社区服务民间部门

随着社会主义市场经济体制的建立和行政管理体制改革的不断深入，政府职能回归、提高效率步伐逐步加快，民间组织在社会事务管理、社会公益事业，尤其是在社区建设方面的作用日益显现。

5.4.1推动社区民间组织多样化发展①

现在人们的生活质量越来越高，也越来越重视业余生活。社区应该根据辖区的具体情况组织丰富多彩的文化活动，让居民积极的参与其中。如社区老年大学、健身武术队、老年文艺表演队等。社区根据居民的需要开办组织为居民提供各种义务服务。例如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等甚至为社区老年人，残疾人等特殊群体提供无偿服务和便民服务。

5.4.2促进社区民间组织健康有序发展

社区民间组织的建立要从社区广大居民的客观需求出发，本着自愿举办、总量控制、重点培育的原则，社区要对其监督与管理，让这些民间组织能够健康有序的发展。

5.5组建专业化社区工作者队伍

随着社会经济的不断发展，城市社区的需求也出现了多样化。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区工作纳入到正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人刁‘投身到城市社区管理。同时要加强社区工作者的学历教育、岗前培训、职业教育和在职培训，使社区工作者队伍尽快专业化。

①李东吕.和谐社会背景下社区治理研究—以鹤壁市少砂I，l路办事处所辖社区为个案