公民知情权与政府信息公开政策的互动分析

公民知情权与政府信息公开政策的互动分析

李世颉

[摘　要]本文分析了拥有不同偏好的公民团体对政府信息公开深度和范围的不同期望,探讨了这些期望影响信息公开政策制定的途径,并在此基础上提出公民对政府信息公开的期望与政府信息公开良性互动过程中应该注意的问题。本文的结论和建议是:在资源有限的情况下,为了有效吸纳和满足不同公民团体的不同需求,政府需要将信息公开制度化,对新的诉求及时捕捉并作出相应回应,同时也要加强信息体系建设。

[关键词]公民知情权;政府信息义务;信息公开;监督策略[中图分类号]D610　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863(2009)07-0015-03　　2008年5月1日,以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨、被称为“阳光法案”的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。该方案最大的亮点是将信息公开变成了政府的法定义务。条例的出台显示了中国打造“阳光政府”的勇气,是继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的第三次重大变革。但在当前政府部门实际运行过程中,由于历史和现实的诸多原因,我国政府信息公开的深度和范围存在很多不足:把一些不应当确定为秘密的事项列为秘密事项;对信息公开的内容,带有一定的选择性,很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难;在信息公开中,没有建立相应的信息分类和查询制度,缺少对信息的整理,在大量的信息中,公众想要找到自己需要的信息很困难;一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新,还有一些政府网站成了内部网,公布的都是政府内部各处室之间的工作动态,等等。

显然,满足公民对政府信息公开的期望,实现与政府信息交换的良性互动,将有助于政府切实保障公民的知情权,促进公众参与政府决策。本文拟就此加以探讨。

一、信息公开的前提

保障公民知情权是制定《中华人民共和国政府信息公开条例》的宗旨,因此作为政府法定义务———信息公开的职能范围必然与保障公民知情权密切相关。

知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。众所周知,选举权、参政权、监督权等是宪政条件下公民依法享有的重要民主权利。而公民正确行使选举权、参政权和监督权的重要前提是事先知悉相关的信息,因此,如果不给予公民以获取政府信息的权利,就等于剥夺了公民的选举权、参政权、监督权等民主权利。其次,知情权是遏止政府滥用权力的一道必不可少的重要防线。任何权力都有被滥用的可能或趋向,权力滥用的必然结果是践踏和剥夺公民的合法

权利并走向腐败的深渊。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,政府腐败行为的一个共同特点是暗箱操作,暗箱操作的前提条件是信息保密,信息保密的前提条件是不予公民以获取政府信息的权利。由此我们可以做出反向推理:保障公民的获取政府信息权,进而让公民“知情”,切断暗箱操作的路径,是保证政府成为阳光政府的必要途径。

由此可见,保障公民知情权,政府必须有为公民提供监督权、选举权、参政权的意愿。任何没有上述意愿的政府,是不可能真正实现让公众满意的信息公开的,只会把信息垄断与信息封锁视为防民之口的钥匙。

二、信息公开类型和范围分析

11公民知情权的不同认知

面对政府机构应该提供什么类型的信息,公民知情权并不能给出一个明确的答案。对政府和公民不同关系的假定,将导致对知情权的不同解释,不同的解释将产生对政府不同信息披露义务的认知。不同的认知,对政府发布的信息类型有着不同的期望。

根据对政府和公民关系的不同划分,将公民知情权的认识类型分别称为自由意志论、民主集中论、民主协商论等。其中较为重要的是前两者。

自由意志论认为:政府在社会中的作用是有限的,大多数决策必须由个人独立完成。政府信息义务应该体现在为

[1]

那些需要政府信息做出个人决策的基础上。在这种认知

下,对于促进政府阐述和执行政策,公民扮演着一个重要的补充角色。公民对政府应负有的义务进行监管。因此政府有义务提供那些能够帮助公民评估政府政策和政策结果的相关信息。民主政府的协商机制,也需要公民既可以通过政府决策制定的提供方式,也可以通过参与政策制定流程方式来参与和讨论政府决策。这种观点认为,政府机构有义务为公众提供在公共论坛上对某些观点进行阐述和争论

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所必须的信息。

民主集中论并不认同公民有能力评价和辨别多种不同的观点。其中的一种论点认为公民不能理解和掌握复杂的决策信息,单个的决策制定是没有效率的,公民应该把信息决策的权力交予政府专家和相关团体。因此政府只需要提供某项政策的结果及政府行政流程等事务性信息。第二种论点认为政府有义务对公民进行正确引导,使公众能够独立地分析所获得的资讯,真正地履行监督政府的责任。因此政府除了提供基本信息外,还应该提供帮助公众理解和利用政府信息的相关知识。第三种论点认为政府机构在发布信息时,有义务解释和说明所发布信息的相关背景,以及该类信息所涉及的多个方面,同时及时回应民众所有问题。对一些有争议的问题,政府还应该把反方的相关观点列出,以便民众做出自己的选择。

参与型认知除了包括民主集中型所描述的所有信息外,还多了一个额外目标———希望政府能够促进更多的公民对政府进行监管。因此政府提供的信息还应该包括以下几个方面:(1)政府机构提供完整描述处理相关问题的方案,以及具体实施的标准,以方便对政府方案有不同异议的公民,提出自己的观点。(2)政府机构能够提供所有用来判断政策决策合理性的信息。(3)政府机构提供有关问题实质的相关信息,相应的解决方案,用来做出政策决策的评估工具(预测模型、初步评估),这样感兴趣的公众就能够判断决策者是否有问题,以及治理方式是否正确。(4)政府机构总结或提供在政策制定过程中任何不受到重视的反对意见,同时也应该解释该信息不受到重视的原因。机构承认同时简要描述可供选择的政策决议或者问题核心,以及为什么该决议没有被真正采纳。这样公民就能够充分了解政策讨论的范畴。

不同的认知代表对获得政府信息类型有着不同的期望。同一条信息,由于认知不同,可能产生不同的期望。例如自由意志论者可能希望仅仅获得核心信息(如政策协商的结果或数据分析),而民主集中论则不仅希望获得上述信息,还希望得到提供用来支持和证明核心信息的证据。或者比较证据以及数据或政策的阐述。

21公众对信息公开的诉求

公众对知情权的认知产生了对政府信息公开的不同期望,这些期望产生对信息公开的不同诉求。这些诉求无疑是民意的一种反映,但是传播和承载它们的报纸、出版物、网络等大众媒体作为非正式意见系统,既不是政策决策系统,也没有制定政策的决策权,更不是政治管理机构,不具有政策执行权,它“只是对其施加影响,影响局限于创造和取缔合法性”。因此,公众欲对政府政策施加影响,必须进入正式意见的权力系统,获得权力机构的响应,影响到政策议程或转变为正式议题。这样,基于交往权力的非正式意见系统的政治影响才能转化为政治权力,而这种转化需要通过一定途径,满足和具备一定条件。即当公共诉求达到一定规模,突破某一关节时才能引起决策部门的重视和回[4][5][6]应。

11传播媒体对公众诉求的强化作用在这里,传媒指的是包括新闻媒体、网络媒体等在内的诸多媒体。公众诉求的产生和趋同以及强化,必须在与多种传播媒体互动中实现。它可能发端于新闻媒体,由报纸率先报道某种隐含公众诉求的新闻事件或事态,网友随即在BBS上转帖报纸的新闻,并以网络为公共平台对有关新闻为话题开展进一步的探讨。例如“躲猫猫事件”和“周老虎事件”。这些事件不仅反映了公众对当地政府的诚信怀疑,也反映了公众需要获得更多信息的期望。正是新闻媒体与网络媒体的合力,引起强烈的传播效果,促使政府了解

[7]到公众希望获得某类信息的诉求。

21获得专家与资讯机构的支持

专家与咨询机构对信息公开政策的影响在于,借助其知识专长提供智力支持以及通过咨询调研机构进行政策咨询和传递民意民情。专家是民众的一员,也是民众中的精英,对于民众的诉求,专家有基于其知识专长的更为深刻的理解、解读及强有力的说服力,因而专家的介入和支持对于强化公共诉求,传递民意,影响政府决策至关重要。北大3位教授申请公开首都机场高速收费的事件引起整个社会的极大反响。

31利益相关者的反向推动

利益相关者在这里指的是会因政府信息公开,致使自己的利益受到损失的团体和个人。由于他们的利益受到损害,因此他们将会试图推动政府隐瞒某些信息,或发布一些信息去误导公众。这就需要政府真实了解相关资讯,并对已发布的片面的信息或错误的信息及时纠正和重新阐释,并为公众介绍一些辨别信息真伪的常识。事实上,正是在利益相关者、政府、公众的整个信息博弈过程中实现了对政府信息公开的推动。

四、公众知情权的诉求与政府信息公开的良性互动

知情权是公民获得其他权力的前提与基础,愈来愈多的民众已经认识到这一点,同时也积极向政府反映这一需求。但是处于发育中的信息公开体系需要培育和规范,政府如何把握、吸纳和回应公众相关诉求,形成满足大部分民众期望的信息公开体制,还有诸多需要探讨和解决的问题。

首先,各级政府需要使政府信息公开制度化。由于公

在某一个时期或政府的某一领域,公众对知情权的不

同认知会导致对政府信息公开的不同诉求,由这些诉求产生的语言和行为,才是真正影响政府和公众的真正因素。但是这些诉求不会永远同时存在。它们最终会逐步从多元走向趋同。在这里,文化价值背景的引入是极其重要的。

[2]

文化价值观涉及是否合适的价值判断。它为人们提供观察与分析问题、评判是非曲直的基本框架和价值取向。不同的文化价值使得人们在观察同一件事时的角度不同,对问题的理解、判断及得出的结论也会迥然相异。

由于我国整体的文化氛围是希望政府更加民主。因此当多个诉求同时存在时,期望政府提供更多信息类型的诉

[3]求将处于主导地位。

三、公众知情权的诉求对政府信息公开政策的影响

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民对知情权的不同认知,将产生对政府信息公开的不同诉求,但期望政府提供更多信息类型的诉求常常会占主导地位。例如,在云南省晋宁县发生的躲猫猫事件中,云南省省委宣传部组织10名网友,组成一个调查委员会,对躲猫猫事件进行调查,然而调查委员会的15名成员最后却反映政府部门给予的知情权并不够。显然在整个事件执行过程中,云南省委和网友所认知的知情权并不一样,省委更倾向于民主集中观点,认为公众需要的资讯仅是那些能够帮助公民监督政府是否违法的相关信息,公民并不需要了解政府的整个运作流程。而网友所认知的知情权,则是能够帮助

[8]

公民对整个事件进行独立判断的信息。

这种由于知情权的认知不同,导致政府与公众的误解,最好的解决方案是,政府明确提出信息公开的程序和制度以及采取这种制度的理由,这样才能合理地与公众沟通。

其次,对公众诉求作出及时回应。政府回应公众诉求不是口号式的,而是要有切实可行的制度保障和行为措[9]

施。政府信息部门应该重点筛选追踪网络热点事件,发现并分析其蕴含的对知情权的诉求,并对这些诉求进行分析,对于政府能够实现的,应马上予以实现,并予以制度化;对于一时不能实现的,应向公众充分说明不能实现的理由,充分满足公众的知情权。最后,政府应加强信息体系建设。信息公开所遇到的大量问题,例如没有建立相应的信息分类和查询制度,缺少对信息的相关整理,实质上是政府缺乏信息体系建设。

需要注意的是,信息体系建设并不代表单纯引入某一套软件,而是能够引入某一种信息技术体制,并利用该体制改善和完善当前提供的公共产品和服务,整个流程与政府对利用该项体制的前提因素的培育密不可分。具体包括:该项体制的基础设施;引入该项体制相配套的服务;信息主管者经常与相关技术人员进行交流。

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(作者单位:武汉大学信息管理学院博士生,武汉　430072)

(责任编辑　胡　捷)

AnalysisontheInteractionbetweentheCitizen’sRighttoKnowandtheGovernmentInformationDisclosure

LiShijie

[Abstract]Thispaperanalyzesthedifferentpublicexpectationspreferredbyvariousgroupsofcitizensonthedepthandscopeofgov2

ernmentinformationdisclosure,anddiscussesabouttheinfluentialchannelsandwaysofthoseexpectationsonthepolicy-makingofinformationdisclosure.Basedonthisanalysis,thepaperputsforwardsomeissuesthatshouldbeconcernedinthebenigninteractiveprocessbetweenthecitizen’sexpectationsandthepolicyofgovernmentinformationdisclosure.Inthispaper,theauthorhasdrawnsomeconclusionsandrecommendations,namely,inordertoeffectivelyabsorbandmeetthedifferentneedsofdifferentcitizengroupsunderthelimitedresources,theGovernmentneedstoinstitutionalizeitsin2formationdisclosure,timelycaptureandrespondtothenewdemands,andstrengthenitsinformationsystemconstruction.

[Keywords]citizen’srighttoknow,obligationsofgovernmentinformation,informationdisclosure,supervisionstrategies[Author]LiShijieisPh.DatInformationManagementSchool,WuhanUniversity1Wuhan430072

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