服务型乡镇政府的职能解读

CN53-1131/G4　ISSN1008-7958

【农村研究】

服务型乡镇政府的职能解读

张永波

(云南大学马克思主义研究院,云南昆明650091)

[摘　要]服务型乡镇政府是加强政府的社会管理和公共服务职能。建设服务型乡镇政府,是提高政府行政

管理能力的要求。服务型乡镇政府是以农民为中心的政府,为乡村提供公共产品和服务的政府,是法治的政府,是责任政府。应增强政府在新农村建设中提供公共物品、推进市场体制建设、强化社会管理等方面的职能。

[关键词]服务型政府;乡镇政府;政府职能;公共服务;社会管理中图分类号:D625　文献标识码:A　文章编号:1008-7958(2007)03-0111-03

Service2orientedTownshipGovernmentFunctionsInterpretation

ZHANGYong2bo

(InstituteofMarxism,YunnanUniversity,YunnanKunming650091,China)

Abstract:Service2orientedtownshipgovernmentistostrengthenthegovernmentπssocialmanagementandpublicservicefunctions.Constructionofthetownshipgovernmentistoimprovetheadministrationofthegovernmentπsad2ministrativecapacityrequirements.Thetownshipgovernmentisaservice2orientedcenterforthefarmers,theruralpublicgoodsandservicesinthegovernment;theruleoflawisthegovernmentisresponsiblegovernment.Thenewgovernmentshouldstrengthenthebuildingofruralpublicgoods,andpromotethebuildingofthemarketsystem,strengthensocialmanagementfunctions.Keywords:service2orientedgovernment;townshipgovernment;governmentfunctions;publicservice;commu2

nitymanagement

　　乡镇政府是我国在农村的基层政府,乡镇工作是党和政府在农村工作的基石。在推进新农村建设的过程中,基层乡镇政府,既担负着贯彻落实党和国家方针政策的任务,又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,“十一五”期间完成“巩固农村税费改革成果,全面推进农村综合改革,基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。”2006年2月,胡锦涛在中央政治局第28次集体学习时发表关于《扎实推进社会主义新农村建设》的讲话,要求把“围绕巩固农村税费改革成果,推进农村综合改革”作为实施“十一五”规划开局之年的六项工作之一。在完成“十一五”规划,全面推进农村综合改革,建设社会主义新农村的过程中,合理准确地界定乡镇政府职能,围绕乡镇政府的职能重构进行改革,建设服务型乡镇政府是关键。

应按照工农分业和乡镇分治的原则,精乡扩镇,将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织;同时,扩展镇的自主权,将镇政权改为基层地方自治组织,实行乡派镇治,建立纵向集权,横向分权的现代乡镇治理体制;[2]金太军等认为,保留工业镇和中心镇,其余乡镇一律取消,由县直管村;撤销地市和乡镇,实行中央-省-县三级制,适当增加省、县两级政府的数量和管理幅度,减少村委会数量,并分别实行省直接管理县、县直接管理村委会

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的行政区划管理体制。笔者认为,从改革的力度,发展的速度和社会的可承受程度出发,根据我国目前经济、政治、文化、社会发展进程,乡镇政府作为我国地方基层政权组织而存在,还有一个相当长的历史时期。特别是在建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村过程中,乡镇政府是领导者、组织者、服务者。

目前乡镇政府面临的根本问题不在于取消乡镇与否,而在于其职能究竟如何转变。实现职能转变,建设服务型乡镇政府,是政府机构改革的内在要求和政府职能适应市场经济体制发展的需要,把

一、职能转变是建设服务型乡镇政府前提

关于乡镇政府机构的职能转变,学术界目前的主要有以下几种观点。于建嵘认为,主张撤销乡镇政府,实行社区自治;[1]徐勇认为,乡镇体制改革

收稿日期:2007-07-18

作者简介:张永波(1980—),男,山东日照人,硕士研究生,主要从事省县区域全面小康和现代化建设研究.

112　　　　　　　　　　　　昆明师范高等专科学校学报　　　　　　　　　　　　　　　　2007年9月

体现农民的民主参与和利益表达,如投诉、建议、

检举和问责等利益表达渠道;乡镇政府行为必须是公开和透明的,严格实行政务公开,确保农民参与,自觉接受人民群众的监督。以民为本,注定了服务型乡镇政府同时必须是民主透明的政府。

(二)服务型乡镇政府是一个为乡村提供公共产品和服务的政府

提供公共产品和服务,核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上,要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万农民的日常生活,使他们安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。政府必须下决心把钱投到以改善农民生活质量,关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些都是一个服务型乡镇政府的最基本组成部分和核心内容,是关乎农村乃至国家稳定、发展和繁荣的国家战略。由于乡镇政府离农民最近,公共服务搞得好与不好,直接决定着我们党和政府执政的物质基础,决定着人心向背,决定着政府在人民群众中的威信。要建立服务型乡镇政府,就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向,切实通过预算约束,保证公共财政的正确使用。

(三)服务型乡镇政府是法治的政府

法治的作用在于通过强制约束力的方式,将政府和其他社会行为主体的自由控制在一定范围内,为他们的行为选择提供一种预期机制和矫正机制,以实现维护公民权利,市场自由和公共利益的秩

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序。法治的核心理念是政府依法行政和政府守法。乡镇政府的依法行政强调的是乡镇政府任何行为必须有明确的法律依据,尤其是涉及农民权利和义务的设定和调整的时候,不能随意和妄为。乡镇政府在执行法律和政策时,必须严格按照法定的内容、程序、方式运行,不得随意扩大自己的权力,随意增加农民、企业和其他社会组织的义务。

(四)服务型乡镇政府是责任政府

市场经济条件下乡镇政府的主要职能侧重于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这就要求政府必须真正退出在微观领域中直接管理经济、社会的角色,转而成为公共产品的提供者、公共服务的实施者。同时,在这些过程中又要充分体现出政府恰到好处的服务身份、公民至上的服务方式和绩效最大化的服务功能,以便乡镇政府能将公共管理和公共服务的效能发挥到使社会效益最大化的程度。所以,乡镇政府必须坚决从那些不该管、管不了、管不好的领域中退出,尽量转移出那些可以由农村社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能,即退出划桨职能,进而将主要精力放在做出决策、提供公共服务和公共产品方面,即履行掌舵职能,提高效率。

计划经济体制下侧重管制的全能政府,转变为适应社会主义市场经济体制下侧重服务的效能政府。

改革开放近30年来,乡镇政府改革的主题是精简机构,提高效率,在实践中也取得了显著成效。但是,随着市场经济体制的逐步完善,广大农村不可避免地卷入市场竞争,这种外延式的改革已经不能适应经济和社会发展的需求。乡镇政府改革必须选择内涵式改革的路径,改革的主题应当是转变职能、深化行政体制改革。从现实情况看,乡镇政府在行政理念、政府体制、政府运行机制、行为方式等方面存在的诸多问题,已成为农村经济和社会发展的障碍和阻力。主要体现在:在行政理念方面,还存在着“官本位”,习惯于“官治民”,不明白民众才是他们的“衣食父母”,习惯于把政府工作完全等同于“管制”工作,不知服务为何物;在政府体制方面,部门林立、条块交叉管理矛盾丛生,党政不分等问题尚未得到解决;在运行机制方面,还存在着决策民主化、科学化程度不高,执行不透明、监督不到位;在行为方式方面,还存在着文山会海、官僚主义、效率低下等问题。在市场经济体制运行过程中,乡镇政府必须按照市场经济要求的公平竞争和政府透明化原则,力避卷入微观经济活动中,着力加强公共服务。乡镇政府同样不能直接作为经济的建设者,而应转向完善政府规划、保障社会安全和提供公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。同时农民的素质与市场经济的发展不相适应,需要乡镇政府的引导和服务。在推进新农村建设的过程中,政府必须利用市场为农民、农业、农村找出路,帮助农民学习技能,改变落后保守观念,提高主体性意识,增强发展经济能力,引导农民参与市场竞争。因此,适应市场经济发展需要,建设服务型乡镇政府,十分重要和紧迫。

二、服务型乡镇政府的界定

服务型乡镇政府是乡镇政府性质的重新定位,强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面,以农民为本位的全方面革新政府,构建新型的政府与社会关系模式。这种乡镇政府模式,以乡镇公共利益为目标追求,以农民为本位,以管理就是服务为理念,以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础,在社会公众的参与和监督下,以有效解决乡镇社会公共问题,根据公平、优质、廉洁、高效的公共产品为标志的政府形态。服务型乡镇政府有以下几个基本特征:是以农民为中心的政府,是一个为乡村提供公共产品和服务的政府,是一个法治的政府,是有限政府。

(一)服务型乡镇政府是以农民为中心的政府从政民关系上分析,这种政府彻底贯彻“以人为本”的理念,强调“农民本位”和“社会本位”,而不是管制型政府模式下的“官本位”、“政府本位”。它以追求乡村公共利益,解决乡村公共问题,有效满足农民需求为己任,解决农民最现实、最直接和最关心的实际问题。为了实现以农民为本位的理念,政府必须正确理解自己的角色和责任,把握农民和乡镇政府到底谁是“主”,谁是“仆”的关系;乡镇政府决策的制定和执行,必须

三、服务型乡镇政府的职能定位

农村税费改革前,乡镇政府在实际工作中大致

履行以下职能:收税收费;计划生育;贯彻党的路线、方针、政策;社会治安;招商引资;完成上级

第3期　　　　　　　　　　　　　　张永波:服务型乡镇政府的职能解读政府下达的经济发展指标;以及其他应急任务。如旱时做好抗旱救灾,涝时做好防汛抗洪,冬春两季做好森林防火,春秋两季做好农业服务,平时做好

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社会稳定和思想教育工作等等。其中,税费征收、计划生育是乡镇政府的主要职责。随着税费改革的推进和免征农业税,收税收费将从乡镇工作职能中消除。而在计划生育政策由以罚为主转向以奖为主后,该项工作量也将下降。乡镇政府工作量变得很少,而能量却处于饱满状态,这就为乡镇政府向服务型政府转变提供了条件。

2006年1月1日,全国范围取消农业税之后,服务型乡镇政府的主要职能应按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求,加强政府社会管理和公共服务的职能。“责任明确、精干高效、透明度高、廉洁诚信”应该是服务型乡镇政府职能的科学定位。具体而言,应体现在以下方面:

(一)贯彻执行党和国家对“三农”方针和政策基层政权的乡镇政府工作的策划和谋略是在党的大政方针指导下进行的,是沟通中央和农民群众的桥梁,对维护党的形象和体现上层建筑的管理意志至关重要。在执行政策方面如何做到正确宣传、有力贯彻和全面落实,应该从四个方面予以把握。一是重点落实党的各项扶农惠农政策,如家庭承包、土地延包、“两免一补”等,都要严格执行,积极兑现,切实维护好广大农民的合法权益;二是正确诠释政策的针对性和时效性。充分做到准确运用,最大限度地挖掘政策潜力,使乡镇政府的重大决策更加科学,更加顺民心合民意,有效解决盲干和蛮干的不良行为;三是搞好政策服务,不断增强政策和法规意识,提高农民依法维护自身利益的自觉性;四是把政策法规作为规范执政的依据,使“人治政府”向“法治政府”转变,提高依法执政的能力。

(二)基础设施建设和公益事业管理

公共事务的管理和公共产品的提供是乡镇政府服务职能的主要体现。农村公共事务如农田水利基本建设、农村道路建设、小城镇建设以及公益方面的教育、卫生、科技、文化、养老、医疗、救济和社会保障以及环境保护等等。因此,在履行服务职责方面应坚持:一是进一步将政府职能范围转向公共领域,大力提高公共利益和公共责任意识;二是积极探索、推进部分公共事务的社会化和市场化,将一些专业性、技术性、事务性工作从政府职能中分离出来,交给行业协会或其它中介组织承担;三是由过去偏重于经济发展转向与社会管理并重的整体协调发展;四是及时推行与农民对话沟通制度,通过介绍和通报相关情况,全面听取老百姓的意见和建议,不断改进服务方式,从而有效提高公共服务水平;五是为农民和属地企业提供便利服务,通过不同形式的服务窗口,直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务,用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务,保证和促进农村经济发展的水平。

(三)市场培育职能

加强市场体系建设,增强市场的辐射能力,形成与外地大市场相衔接的网络,为农民增收架设桥

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梁,是乡镇政府的重要职能。目前,多数乡镇市场功能还显得比较单一,与产业化、集约化的要求还不相适应。今后,一是要进一步提升完善市场功能,广辟流通渠道,为农民拓展市场,增加收入,提供优质服务;二是要引导农民进入市场,鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍,清除各种关卡和乱收费,保证农产品销售畅通无阻,推动产业化健康发展;三是打破地域封闭,培育市场,搞活商品流通。

(四)引导发展生产职能乡镇政府是农业生产发展的组织者和引导者,因村、因地制宜,调查研究,把脉号诊,帮助各村出点子、找路子、想法子,引导村组干部转变观念,增强素质,及时提供产前、产中、产后服务,为农民解除后顾之忧。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和水、电、路等必备的条件;产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行技术指导,深入田间地头帮助农民解决生产难题;产后服务主要是市场的引导问题,解决农副产品的销售问题,买难卖难问题,深度加工问题。

(五)从事社会管理、调解乡村纠纷、维护乡村的秩序与稳定

提升乡镇政府的社会管理水平,其管理工作主要表现为规范农村集体经济管理,推进政务、村务公开;抓好人口与计划生育工作,保障妇女儿童合法权益;加强安全生产和公共安全管理,及时上报和处理重大社情、疫情、险情,保障人民群众的生命财产安全。另外,由日常的村级换届、农村财务、干群关系、两级分化等,而引发的上访事件逐年呈上升趋势,这些都是地方经济社会发展和社会稳定的不利因素。确保乡村社会的稳定就是为农民提供最好的服务,这就要求乡镇政府认真调解民事纠纷,化解社会矛盾;制定和完善社会应急机制,提高处理群体性突发事件的能力;畅通民主渠道,保证司法公正、社会廉明,确保社会秩序安定和谐。

总之,服务型乡镇政府必须加强社会管理和公共服务职能,服务型乡镇政府是乡镇政府职能的科学定位,是社会主义新农村建设的内在要求。服务型乡镇政府的建设有利于农村社会稳定和经济发展,有利于全面建设小康社会历史重任的实现。

[参　考　文　献]

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