加强制度建设 推进依法行政

中共矗州省叠党校学报２ＯＯ６．２（总１０２期）　思葱理论双月刊　加强制度建设推进依法行政　●于现忠　（中共山东莱芜市委党校山东莱芜２７１１００）　中圈分类号：Ｄ９０５．２文献标识码：Ａ文章编号：１ＯＯ９—５３８１（２ＯＯ６）Ｏ２一ＯＯ３７一Ｏ２　查和监督是依法行政、建设法治政府　依法行政是实现和谐社会目标、贯彻就增加了。这是现代法治国家依法行政中　的重要内容。　落实党的十六届五中全会精神的重要环展示出来的共性，也是我们社会主义发展　近期以来，政府有些红头文件违法的　节，也直接关系到构建和谐社会的成败。　中国家的内在要求。　问题成为社会关注的焦点。据２ｏｏ４年９　近些年来我国在依法行政方面取得了显　２．要高度重视非强制性行政手段的　月２４日《天府日报》报道，四川省资阳市　著成就。但是与完善社会主义市场经济体制度建设。　雁江区司法局下发的一份不准当地律师　制、建设社会主义政治文明以及依法治国　非强制性行政手段是指行政机关的接沱江官司的“红头文件”・引起社会各界　的客观要求相比，依法行政还存在不少差另一类型的执法方式。它不同于传统的由　的质疑。联想到此前发生的宁夏银川出租　距。从存在的问题来看，实现依法行政的命令到服从的执法形态，它强调在不违反车罢运事件、湖南“嘉禾拆迁事件”、江西　重点、难点就在于制度建设。怎样加强制　法律和政策的前提下，通过与被管理者的井冈山市强迫干部买房事件。我们不禁要　度建设，进一步推进依法行政的进程呢？沟通、协商、合意等民主形式来达到行政问：在大力推进依法治国的今天，为何还　重点谈以下几点。　目的的实现。事实上，世界各国行政法的有如此众多的“红头文件”违法呢？　完善行政执法制度　发展证明，行政权的强制作用不总是万能　违法违规发布“红头文件”决不是偶　一、行政执法主要是一种实施法律的行　的，它会因为相对一方有形或无形的抵制然的。原因有四个方面：　为。从执法的角度看，我国法律的８０％１，２而大打功能上的折扣。在我国主要。体现在　第一，“红头文件”制定中存在“－－＝ｅＬ”　上、地方性法规的９０％ｌ￣Ｊ２、行政法规和行政指导、行政合同、行政奖励、行政救助现象。“三乱”即制定主体乱，规定的内容　规章的１００％￣　行政机关来执行的。等行政手段上。　乱，制定程序乱。“三乱”现象的存在使得　因此，行政执法制度在整个行政法律制度　这些非强制性行政手段不论是在大　“红头文件”违法现象具有一定的必然性。　中地位十分重要。如何进一步完善行政执法制度？　１．要大力运用人性化的执法方式。　人性化的执法是时代的要求。它要求陆法系国家还是在英美法系国家都被普　第二，对“红头文件”的监督处于虚置　遍采用。因为它们体现了现代依法行政的状态。虽然宪法、组织法明确规定了监督　民主精神，体现了对公民、法人、其他组织组织，但实践中监督也多为事后监督，造　这些相对人的尊重和爱护。因此，我们要成的不良后果已很难挽回。再者，“红头文　适用。因此，一旦违法往往会造成重大损　失。　第三，传统观念顽固存在，人治思　法规去管理国家、管理社会，而是习惯于　．　．．　在依法执法的前提Ｔ。减弱执法的强制从主体、程序、法律责任和救济等方面进件”运用效力也不止一次，可以景复孝　性。增加执法的柔和性．体现出以人为本行立法和制度上的完善，发挥其更大的作的执法理念。　用。　美国学者埃里克森在其著作《无需法　二、完善和强化权力监督制度　律的秩序》中表达了这样的观点：他认为，　国家制定强制秩序时如果忽视社会自发强化对行政权力的监督。在制度设计方建设法治政府，确保执政为民，必须　严重。有些行政　至　是　用孽律　秩序就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。因为“真实世界，，中的法律是社会生活的产物。尊重社会生活、尊重民众监督、新闻舆论监督以及政府系统内部的　当前看，■些“红头文件”堂皇是　了政府　愿望的秩序才是有生命力的秩序。而人性监督等制度。我们必须要始终坚持和完善及部门自身利益　需要－　的呈　Ｔ…＋Ｘ　面，我们已建立和实行了比较完善的监督用“一枝笔”签发红头文件。制度，包括人大监督、政协民主监督、司法　第四，缺乏体制、制度的有力＿帝Ｊ约　．重要内容警　方式正是保障秩脯生命力的蒌　言　篓　　以便更有效地　薹鐾　篓　轰　盖李　防止行政权的违法行使。工理坦１日ｐ　祧、旧矾甲　机　。　在现代社会．没有一成不变的执法方　１．加强对规范性文件的监督。　这一点。　蓉曩　霎　执法思想。即便象行政处罚这样的强制执力的规则总称，俗称“红头文件”。篱尽喜管　磊随１Ｈ删．　　ＩＴ，　砸　１　：　“竺　：篓　　．　妻　耋　蓑　者定主　严格　擎　法手段，也通过设置简易处罚程序等制度着依法治国方略的稳步推进，法律逐渐成　第一，完善　法－篓　‘　．　”　来减弱　的强制性。矗制性弱了。。主和性为　整社会关系的最主要工具．但从当前的有效监督。首先－要明确文件的制定权　作者简介：于现忠．男．１９７１年６月生．讲师．法学硕士。现任中共莱芜市委党校行政学法学教研室副主任。　维普资讯 http://www.cqvip.com

生苎曼！！！堂墨兰墼兰塑垫塑：兰！璺！！！塑！　思挂理论双月刊　限。任何“红头文件”都不能与现行法律法　国共产党纪律处分条例》为标志，由以“权　界各国行政发展的一个潮流。行政公开有　规相抵触．更不能用土政策代替法律法　力问责”为主向以“制度问责”为主转向的　助于实现政府与社会、政府与民众的良性　规。其次．要通过立法，将一些“红头文件”　态势已基本形成。在实践层面上，从对重庆　互动，有助于行政目标的顺利实现。这正如　纳入人民法院的审查范围，从源头上减少　开县井喷、密云踩塌事故、吉林火灾、安徽　英国谚语所说“正义不仅要实现，而且要以　“红头文件”扰民、侵民、伤民的势头，更好　阜阳奶粉等事件的责任追究中也可以明确　看得见的方式实现。”而行政公开正是一种　地保护群众的合法权益。　看出．对官员的问责逐渐进入制度化操作　看得见的方式，是实现公平正义的重要内　第二．提升对法律的信仰，实现向现代法　层面。　容。当前最重要的是政府信息公开问题。　治观念转变。随着行政法治化的程度越来越　从上述事件来看制度问责力度明显加　３．建立符合国情的听证制度。　高，还特别要求行政人员及民众提高其法律　强，问责的对象从“有过”官员向“无为”官　听证制度已经成为许多国家行政程序　素质。法国著名思想家卢梭至诚表白：“一切　员拓展，问责的范围从安全生产经营部门　法的核心。我们在《价格法》、《行政处罚　法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石　向权力部门扩大，问责的责任承担方式多　法》、《立法法》、《行政许可法）、《环境影响评　上．也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们　元化，问责的时间逐渐明确和拉长。但是。　价法》等法律中明确了这一制度。从目前来　的内心里ｑ　国法学家哈罗德・Ｊ・伯尔曼在其　制度问责在地方发展不均衡。需要统一、明　看，听证制度仍需要进一步扩大范围。例如　著作《法律与宗教》中指出：“法律必须被信仰，　确、强化、有序。　近年来在城市拆迁和农村征地中频繁地发　否则它将形同虚设一。倡导和培养敬法守法　在民主日益盛行的今天，各种监督形　生矛盾和冲突，有大量拆迁户和农民长期　精神，有助于增强民众对政府、对法治的信心，　式将更加到位，政府公务人员的行动将被　上访，便于他们在涉及自身的重大切身利　有助于顺利推进依法行政的进程。　接受“放大镜”下的严格审视，这对促进依　益时无法表达自己的利益主张有关。假如　第三，切实提高政府依法执政能力和　法行政具有深远的意义。我们要时刻牢记　拆迁与征地标准经过听证程序来确定，不　水平。银川出租车经营新规定的流产对于　前苏联部长会议主席雷Ｅｌ可夫总结苏共下　是行政机关单方确定，社会冲突就会少得　政府而言，是一个惨痛教训。两个“红头文　台的教训时说的意味深长的一席话：“权力　多．即便出现，也会在现有的司法渠道内得　件”出台之后，不但引起了群体上访，而且　应当成为一种负担，当它是负担时，就会稳　到解决。总之，听证制度的完善将使社会主　导致了打砸车辆等影响社会稳定现象的发　如泰山，而当权力成为一种乐趣时，那么一　义原则中听取对方意见和参与的精神得到　生。痛定思痛，提高地方政府依法执政能力　切也就完了”。　很好的体现，是程序法中极为重要的制度。　和水平已是刻不容缓。　三、完善行政程序法律制度　４．建立违反行政程序的法律救济制度。　第四．要逐步加大对基层政府的财政　我国现行行政程序法律制度建设与我　如果没有救济制度，所有的规定就相　支持力度。从深层次分析，诸多“红头文　国的法制建设还不相适应。比如，现行程序　当于不存在。我们一直较重视对违反实体　件”违法违规，政府财力不足也是一个严　立法偏重实体，即使在已有的程序立法中，　法的救济制度建设，忽视违反程序法的救　重问题。因此需要不断加大对基层政府的　重事后程序，轻事前事中程序。程序立法也　济制度建设。要树立起程序和实体一样都　财力投入，为基层干部排忧解难，调动他　不够中立。行政程序往往由行政机关自身　直接关系到切身利益的观念。要深化行政　们的工作积极性、主动性，提高他们依法　规定，“自己做自己的法官”，往往违反公平　执法者、广大民众对行政程序违法的诉讼　办事的能力。　原则。再有，行政机关自身的程序性规定欠　意识。目前这还是一个薄弱环节。　２．强化新闱舆论监督。　透明，司法救济的范围过窄。为什么老百姓　美国学者罗纳德・德沃金指出：“如果　包括新闻舆论监督在内的舆论监督被　到行政机关跑了多少趟都办不成的小事，　政府不给与法律获得尊重的权利，它就不　称为立法、司法、行政以外的第四种权力。　一到“行政首长接待日”或到“现场办公制　能重建人们对于法律的尊重。如果政府忽　新闻舆论监督力度的强弱是现代社会政治　度”时就能解决？这从另一方面反映了我们　视法律同野蛮命令的区别，它也不能够重　文明程度的重要标志。随着民主政治进程　程序制度建设的不足、不透明，由于制度上　建人们对于法律的尊重。如果政府不认真　的推进，我国的新闻舆论监督越来越显示　的缺陷也只能等待“批示”“指示”来解决问　地对待权利．那么它也不能够认真地对待　出它的不可替代的作用。比如。２ｏｏ３年３月　题了。事实上，我们同样欢迎这些制度的长　法律。’　番话是当今世界各国依ｉ去行政　的孙志刚案，经《南方都市报》披露并经多　远存在，因为“有总比无好”。但更希望的是　理念的最好诠释。随着党的十六届五中全　家媒体转载报道后，在全国引起了强烈反　有正常的解决问题的制度能自动及时地解　会精神的深入贯彻实施，依法行政的面貌　响。此后不久，试行了２０多年《城市流浪乞　决老百姓的问题，不要让老百姓承受过多　也必将发生重大的变化：依法行政将越来　讨人员收容遣送办法》被废止，新的人性化　的劳顿之苦、心中之痛！　越受到党和政府的高度重视，依法行政首　的＜城市流浪乞讨人员救治办法》出台。这　应当建立和完善什么样的行政程序法　先将从立法层次方面得到全面快速推进，　些都充分显示了新闻舆论监督的力量。　律制度，是一个认真探讨的问题。仅就以下　各级行政机关的依法行政意识将明显加　但是应当加大对新闻舆论工作者的保　几个问题进行分析：　强，依法行政制度建设日趋完善，依法行政　护力度，创造一个让舆论工作者勇于说话　１．要早Ｅｌ制定统一的行政程序法。　实践成效将更加明显。　敢于说话的制度环境。新闻舆论工作者是　综观世界各国，行政程序法典化是各　注释：　社会监督和社会正义的守望者，是社会舆　国行政程序化发展的一个明显趋势。在目　①【法】卢梭；《社会契约论》。商务印书　论的引导者，理应受到法律的完全保护。对　前我国实行行政程序法典化有利于保障行　馆１９８０年版，第２卷．第２０章。　此应加快新闻事业立法的进程，规范和保　政程序法制统一，有利于公务人员和群众　（　【关】哈罗德・．７叫自尔曼：《法律与宗　障新闻活动。也是我国法制建设亟待解决　法律意识的提高，有利于节约立法成本，也　教》，粱治平译，三联书店１９９１年版，第５　的问题之一。在大力推进依法行政的进程　有利于防止腐败的发生。这些是单行法律　页。　中，新闻舆论监督必将发挥更大的作用。　所难以达到的。　⑧【茭】罗纳德・德沃金《认真对待权　３．加强制度问责力度。　２．确立行政公开制度。　利》，中国大百科全书出版社１９９８年版，第　白２ｏｏ３年下半年起，行政问责制度建　行政公开是指政府行为、政务信息等　２７０页。　设逐步得到加强。以《党内监督条例》、《中　方面的公开化、透明化。行政公开是现代世　责任编辑邓卫红