关于新型乡镇试点工作实施的调查与思考(马宁)

2011年第一期科级干部培训班

毕 业 论 文

题 目： 新体制 新机制 新跨越

——关于新型乡镇试点工作实施的调查与思考

姓 名： 马 宁

单 位: 任城团区委

新体制 新机制 新跨越

——关于新型乡镇试点工作实施的调查与思考

摘要：开展新型乡镇建设试点工作，是从全局和战略高度作出的一项重大决策，不仅是加快试点乡镇农业现代化、新型工业化、特色城镇化、城乡一体化进程的必然选择，也是充分发挥其示范、辐射、带动作用，加快推进新农村建设的重要途径。本文结合我区实际情况，重点论述了新型乡镇建设的动因、我区新型乡镇试点工作的总体情况，并针对建设中存在的问题提出了思考与建议。

关键词：新型乡镇建设 城乡一体化 体制机制创新 经济社会发展

新型乡镇建设试点工作是深化农村配套改革的必然要求，是破解城乡二元结构、加快推进城乡一体化的现实选择，是打造新的经济增长极、带动县域经济发展的重要途径，它的实施，不仅是对于新形势下农业发展的有益探索，对于工业经济，乃至整个经济的又好又快发展，跨越发展将有着强有力的推动作用。

一、体制机制创新是经济社会发展进步的必然选择

创新是一切事物的生命线，是社会发展的最大生产力，是社会进步的最强推动力。中国传统的儒家文化，其主要载体文献是四书，四书的开篇是《大学》，开篇提到：“苟日新，日日新，又日新”；《吕氏春秋〃尽数》提到：“流水不腐，户枢不蠹，动也”，所以，我们在建设社会主义的伟大实践中必须坚持做到：在既有工作的基础上创新，在别人工作经验的基础上创新，在综合分析上创新，在适应新形势变化需要上创新，进而不断创新推行与之相对应的机制体制，只有这样，才能永葆我们事业的新鲜活力。

制度的创新是创新之中最重要的部分，制度的问题关乎全局、牵一而动百，是我们工作中提纲挈领的东西。制度是与实际情况相辅相

成的，制度的实施必须符合具体实践的要求，特别对于日新月异的农村的新形势新变化，我们在制定制度的过程中必须做到与时俱进，与农村的发展实际相符，与农民的现实需要相符，与群众的迫切要求相符，与解决群体最关心最焦点的问题相符，也只有这样，我们制定的制度才能成为推动社会进步的力量，否则，制度定不好，方向就会错，方向一旦错 ，一切都会错，实施起来不但层层梗阻，而且会成为阻碍发展进程的最大绊脚石

二、济宁市开展新型乡镇建设试点工作的主要动因

党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设提出了新的更高要求，作出了建立以工促农、以城带乡长效机制、形成城乡经济社会一体化新格局的重大战略部署。开展新型乡镇建设试点工作，是市委市政府贯彻落实党的十七大精神、顺应新形势新任务要求、立足实际作出的一项重大决策，主要出于以下几个方面的考虑：

一是统筹城乡发展，增强乡镇一级统筹能力的需要。乡镇一级是县域经济的主要支撑，是统筹城乡发展的重要平台，是引领村级发展的“龙头”，乡镇不强就难以强县、兴村，统筹城乡发展的方略就难以落到实处。从我市总体情况看，乡镇一级还比较薄弱，经济实力弱、收入水平低、产业基础差、统筹能力不强等问题较为突出。全市156个乡镇中，进入全国“千强镇”行列的只有6个，其中3个还位居900名之后，多数乡镇靠转移支付维持正常运转。加快培植建设一批经济强镇，引领推动县域经济社会快速发展，是我们开展新型乡镇建设试点工作的根本出发点。

二是构筑城乡一体化发展格局，加快推进农业现代化、农村工业化与城镇化的需要。无论从现实、还是从长远看，大量农民向非农产业转移仅靠大中城市和城市大工业既不可能、也不现实。最现实、最可行、最有效的途径和办法，就是加快发展农村小城镇。我市虽现有94个建制镇，但普遍存在着规模小、辐射带动力不强等问题，去年全市城镇化率为低于全省平均水平。我们建设的新型乡镇，主要模式是依托现有的14个省级经济开发区和工业园，实行“镇区（园）合一”，以区为主，以区带镇，以镇促区，相互促进，加快建成营业收入过百亿元、地方财政收入过亿元的强园区、强乡镇，实现以工促农、以镇带村、融合发展的目标。这个发展过程，就是加快推进“项目进园区、居民进社区、农民变市民”的过程，是加快推进农业现代化与农村一二三产业融合发展的过程，是加快农村工业化与城镇化互促共进的过程。

三是实现创新发展，突破当前改革发展中突出问题的需要。任何新生事物的诞生都必然会遇到传统习惯的挑战，面临着一定的风险。改革创新更是如此，必须以试点探路和引领。统筹城乡发展、加快一体化进程，必须彻底打破长期以来形成的城乡二元结构，在深层次和关键领域突破。当前从发展上看，面临着“无形”和“有形”两个方面的制约，体制机制障碍是“无形”制约，土地和发展资金问题是最突出的“有形”制约，“无形”甚于“有形”，“无形”制约不破解，“有形”制约也难以解决，体制机制创新是当务之急、重中之重，也是难中之难。推行新型乡镇建设试点工作，就是为寻求解决问题的现

实选择，引领带动区域经济社会又好又快发展。

三、任城区新型乡镇建设试点工作取得的成效、存在问题

2.1 新型乡镇体制机制的创新实施促进了经济社会跨越发展

近年来特别是“十一五”期间，各级全面贯彻落实党在农村的路线方针政策，从实际出发，创造性的开展了基层工作。按照市委、市政府关于新型乡镇建设试点工作要求，2008年9月2日，三贾街道整建制并入接庄街道，与任城经济开发区实行区街合一，合并后共有机关干部243人，下辖49个行政村，8.51万人，82.63平方公里。新型乡镇体制机制启动实施以来，开发区不断创新体制机制，加大基础设施投入，扎实推进项目建设，加快城镇化进程，区域综合实力、发展速度、整体面貌都发生了巨大变化，取得了2010年度开发区考核、新型乡镇考核全市第二名的显著成绩。一是实力增强了。到2009年，开发区（接庄街道）税收总收入就达到了4.24亿元。2010年，全年累计完成固定资产投资70.23亿元，新上投资千万元以上项目56个；高新技术产业产值99.82亿元，税收总收入7.21亿元，农民人均纯收入达到8335元%。二是体制理顺了。按照“小政府、大服务”和精简、效能原则，建立健全了开发区招商局、建设环保局、经济发展局、行政办公室、党群办公室等“五局四办”内设机构，明确各局办职责，整合人、财、物等资源，实行统一管理、统一调配。三是机制变活了。市、区授权下放，有效提高了新型乡镇的自主权，新机制激发了新活力。创新用人和分配机制，建立了收入分配与工作实绩相挂钩的绩效考核制度。四是规划完善了。先后完成了85平方公里总

规、26平方公里控规、15平方公里详规，蓼沟河景观规划、5个片区规划，以及医药物流园、科技创业孵化园等专业园区的规划，形成了完善的规划体系。五是发展突破了。着力突破制约发展的瓶颈，08年，完成了海川路、德源路、山博路“两纵一横”基础设施道路建设。09年，又全力推动了总投资11.4亿元的开发区“八路三桥和廖沟河景观整治”基础设施建设工程。2010年“八路三桥一景观”基础设施建设工程基本完工，水电气暖配套基本完成。五是干部思想转变了。广大干部由原来的催收催种习惯做法，转变到了发展工业、扩大就业和建设新型社区上来；环境卫生也由原来的脏乱差转变为现在的一体化管理，村村设有保洁员，并有补贴工资。 2.2 当前新型乡镇建设发展中存在的问题

一是土地制约着开发区发展。去年任城区总的指标是280亩，一次性即用完，因全年没土地指标，项目办不下土地手续来，上这些项目都是冒着很大的风险。这就要求上级政府对新型乡镇用地指标要倾斜，优先照顾。

二是干部队伍还不适应新型乡镇建设的要求。有的干部仍用老办法解决新问题，体制机制也不完善，思想、工作方法都有个转变提高的过程，激发干部队伍干事创业的体制机制还需要进一步探索，还急需一批与市、区放权部门相对应的高素质专业人才。建议市加大对班子成员和干部的培训力度，建议给开发区招聘人才的自由权限。

三是授权还有不到位的地方。应该说，该授权的部门放权还比较到位，但还有授权不到位的地方，比如说，规划权，一般性的厂房建

设、农村民房建设按规定也去市规划局报批，但市还不能及时研究解决，民房、企业厂房规划建设受到影响。

四是领导精力难以集中。一方面，在行政管理架构上，虽然是县级架构，但仍然是正科级单位运转，还没有充分释放出要素整合后的倍增效应，没有取得1+1>2的效果。另一方面，按照镇园合一有关规定，园区应该是按照“小机构、大部门、宽职能” 的要求，优化内部设臵，形成规范运作、权责一致的新型管理体制。但是管辖面积的成倍扩大、管辖人口的迅速增加，随之而来的是繁重的社会事务，挤压了主要负责人抓园区、抓经济、抓产业项目的精力。

五是用人及考核机制有待改进。在工作人员的全员聘任制、工资待遇的绩效工资制、人才雇员制、用人调整听取意见及否决权及相应的配套政策措施等方面，还没有真正实现突破，需要进一步研究制定切实可行的操作办法。在考核方面，目前对开发区实行的是双线考核，即市商务局与市农委分别按对经济园区和新型乡镇进行考核，开发区一年要按照两套考核标准、两个指标体系，迎接两次考核，不仅精力上疲于应付，而且工作上无所适从。

六是投融资体制有待完善。开发区投融资公司成立以来运行平稳，有力促进了园区开发建设需要。但是一方面受宏观经济环境以及国家货币、信贷政策的制约，另一方面，平台自身在市场运作、捆绑开发、滚动发展、自求平衡等方面，以及完善法人治理结构、规范运作程序、健全监督体制机制等方面，还有很多工作要做。特别在中央、省市出台文件规范地方政府融资平台后，更需要增强投融资平台自我

发展、自求平衡能力。另外，在推动金融体制创新、深化银企合作、建立村镇银行、贷款担保公司、资金互助组织等方面缺乏突破性举措，还没有真正建立起多元化的融资机制。

四、关于创新完善新型乡镇体制机制的几点思考

任城经济开发区是未来任城发展的主导力量和跨越崛起的关键支撑，当前开发区的第一要务是加快经济发展，打造千亿园区、工业新城。对照实行镇园合一的预期目标，还需要针对当前开发区建设发展中的突出问题，进一步解放思想，更新观念，深化综合配套改革，更大力度、更深层次地突破制约发展的体制机制障碍，更有效地激发和释放“镇园合一”的潜能与活力。 2.1 创新完善行政管理体制。

探索决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制，逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。一是行政管理架构。改变 “正科级管正科级”格局，以进一步凸显开发区的地位，加大工作协调力度，更好地发挥开发区的龙头作用。二是落实放权提升效能。进一步扩大开发区自主管理权限，赋予符合开发区职责的相应管理权限，尽可能做到权责对等。 2.2 创新完善用人机制。

探索聘任、委任、雇用等干部人事制度，逐步建立以人为本、科学规范、充满生机和活力的干部人事管理机制。一是机构、编制总量控制灵活掌握。在不突破机构、编制总量的前提下，内部机构的设臵、调整由开发区根据需要及工作任务确定，并报区编委备案。二是实行

全员聘用。坚持按需定编、因事设岗、定岗定员、以岗定责的用人原则，在开发区实行全员聘任，打破身份界限，实现能上能下、能进能出。三是试行竞争上岗。四是大力引进高层次专业人才。开发区可结合实际，制定有利于人才成长的激励机制和人才引进的配套政策。针对开发区专业性比较强的特殊岗位和特别需要的高层次人才，重点是规划、建设、招商等方面的人才，全力造就一支由党政人才、招商人才、科技人才和企业经营管理人才相结合的人才队伍，为开发区转型扩张提供强有力的人才支撑。 2.3 创新完善科学决策机制。

鼓励外力参与，实行借脑决策。建议考虑设立开发区经济运行委员会，选取部分开发区骨干企业管理高层参加，定期召开专门会议，征求委员会对开发区发展的意见建议，鼓励企业界人士积极建言献策，形成良好的协商咨询互动机制，提高科学决策水平，政企同心协力，共同助推开发区发展。 2.4 创新完善投融资体制。

进一步革新目前的投融资平台管理模式，落实上级关于规范县区投融资平台的相关规定，按照“决策、执行、监督”相对独立、相互制约的原则，合理界定决策层、执行层和监督层的职责分工。通过创新融资体制，进一步提高投融资决策的科学化、民主化水平，加强对投融资的监督和控制，建立健全责、权、利相统一的管理制度和责任追究制度，尽快形成开发区主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局。

新型乡镇建设试点工作，是新阶段新形势下推进农村改革发展的创新举措，涉及到思想观念、思维方式、体制机制、发展模式、工作方式等多个领域的深刻变革。必须切实加强领导，建立科学决策机制，完善政策扶持机制，建立督导调度机制，健全目标考核机制，通过重激励、硬约束、严考核，调动部门和乡镇各个层面的工作积极性，推动我区新型乡镇建设试点不断取得新进展、实现新突破。