第２６卷第２期 ２０１４年４月 广东行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｖｏｌ＿２６ Ｎｏ．２ Ａｐｒ．２０１４ 我国法律体系中的行政检察监督权 韩永红 （山西财经大学 法学院，山西 太原０３０００６） 摘要：行政检察监督的概念来自于我国的行政诉讼法和人民检察院组织法。在我国的法律体系之 中，行政检察监督权只有零散存在一些个别性规定，并无直接而明确的一般性规定；但是从法律体系解 释的角度来看，根据《人民检察院组织法》第６条等法律法规，我国法律体系之中的确存在一般意义 上的行政检察监督权。 关键词：行政检察监督权；法律体系；《中华人民共和国人民检察院组织法》 中图分类号：ＤＦ８３文献标识码：Ａ文章编号：１００８－－－４５３３（２０１４）０２—００５９—０４ 近年来，全国不少省市检察院，如山东、山西、福建、珠海等地开展了行政机关执法行为监 督，取得不少成绩。但是，此类对于行政机关执法行为的监督并未如检察院公诉、反贪、反渎等 部门的工作那样成为普遍性、常态性工作。事实上，大多数开展行动的地区也是以试点或者专项 行动方式来开展监督。其中一个重要原因就是检察部门内部对于检察机关开展此类活动的法律依 据存在争议。许多领导干部和检察干警认为，在我国现有法律体系之中并无关于此类监督权的明 确性、一般性规定，因而并无法律依据；而在理论界，对此也缺乏探讨。基于上述疑问，本文探 讨在现有法律制度之中是否存在上述法律监督权，目的在于为实践中监督行为提供明确指引。 一、行政检察监督的概念 什么是行政检察监督？在法学界和法律实务界，关于行政检察监督目前还未有公认的确定性 概念，但是也有几种不同的思考。根据监督范围，大致可以分为广义、狭义两类。狭义可以分为 两类，一类主要出现在“民事行政检察”的语境中。《中华人民共和国行政诉讼法》第１０条规 定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”所以这一行政检察监督系指人民检察院依法通 过抗诉等方式对行政诉讼活动实施法律监督，主要监督行政审判行为的合法性。这是目前比较通 行的行政检察概念，其与现实中在行政检察监督部门的设置与功能基本匹配，它将行政检察监督 限定在行政诉讼检察监督意义上，将行政检察监督定位于诉讼领域，视其为与刑事诉讼检察、民 事诉讼检察并列的三大诉讼监督领域之一。…另外一类是指检察机关依照宪法和法律的规定，在 人民代表大会制度框架内，对行政主体的行政权力和行政活动依法进行监督。 广义的行政检察监督除不但包含狭义的行政检察监督，还包括人民检察院对行政机关具体行 政行为的检察监督。ｌ３ 为什么广义的行政检察监督要包括人民检察院对行政机关具体行政行为的 监督？这有着多方面的考量。从制度的角度来说，与《中华人民共和国人民检察院组织法》第５ 条规定有一定关系：“各级人民检察院行使下列职权：……（五）对于刑事案件判决、裁定的执 收稿日期：２０１３一ｌ２—１６ 基金项目：山西省法学会课题《中国行政检察问题研究》（编号：ＳＸＬＳ（２０１３）Ｂ０７）。 作者简介：韩永红（１９７３一），男，山西太原人，法学博士，山西财经大学法学院讲师，研究方向为比较行政法。 ５９ 行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”劳动教养未废止前属于具体行 政行为，如果行政检察仅限于对行政诉讼活动的监督，那么就无法涵盖对于劳动教养这种具体行 政行为的监督，然而这样的检察监督又现实存在。检察机关对于行政诉讼活动的监督，不但是要 监督行政诉讼活动程序和实体的合法性，更是要通过对行政诉讼的合法性监督来实现对于具体行 政行为的监督，只不过这一对于具体行政行为的监督是采取相对间接方式进行。既然对于行政诉 讼活动的监督是为了监督具体行政行为，那么它和检察机关对于劳动教养进行监督本质是一样 的，只不过一个是相对间接的方式，另一个是比较直接的方式。而且，这样的监督也与检察权本 质有关。在我国现有体制下，检察权定位于法律监督权，从一般法理意义上来说，应该把关于执 法、司法的行为纳入其监督范畴。行政机关的具体行政行为作为最为重要的适法行为，涉及国家 利益、社会利益和群众利益，如果其不在检察监督权监督范畴之中，似乎与检察权的本质有所背 离。由此可见，从广义上讲，行政检察监督可以分为两种：一种是检察机关对于对行政诉讼的法 律监督，可以称之为行政诉讼检察监督；另外一种是行政检察监督是对行政机关具体行政行为的 监督，可以称之为行政执法检察监督。由于行政诉讼检察监督无论是从制度上还是实践之中，已 无多大异议，而行政执法检察监督则还有甚多争议。基于这样的研究需要，本文认为行政检察就 是指的是行政执法检察，是对政府具体行政行为的检察监督。 正如上文所论述，《中华人民共和国人民检察院组织法》存在有对于某种具体行政行为的检 察监督的含义，但仅仅是针对劳动教养这个具体行政行为，但是这个规定并非一般性的规定。那 么在我国现有的法律制度之中是否存在行政检察监督的一般性规定，或者说在我国目前的法律制 度之中，是否可以承载这样的行政检察？这确实值得深入探讨。 二、我国行政检察监督权考察 我国目前关于“检察权”的法律，如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察 院组织法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等并无关于“行政检察监督”的直接、明确性的一 般性规定，但是否就可以据此认为我国目前法律体系之中不存在行政检察监督权呢？ 我国宪法第１２９条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”从字面而 言，所谓法律监督机关，顾名思义就是监督一国法律实施的机关，如果其监督对象包括执法、司 法甚至守法，那就是极其广泛的监督权，应称之为一般监督权；如果其监督对象具有一定限制， 那么就是有限监督权。到底是一般监督权还是有限监督权，从宪法本身规定看不出来。因此，要 确定我国检察权的性质不但要看字面意思，而且还要从历史比较和法律体系的角度来确定。 在我国，行政案件折射了复杂的政治社会和文化根源。＿４ 从历史比较的角度来看，我国自建 国以来颁布的四部宪法，除了“七五宪法”之外，其他几部宪法都对检察权做了规定。如“五 四宪法”第８１条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家 机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检 察院，依照法律规定的范围行使检察权。”“七八宪法”第４３条规定：“最高人民检察院对于国 务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察 权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组 织由法律规定。”比较“五四宪法”与“七八宪法”中关于检察权的规定，可以发现其监督对象 都是相同的，都可以对“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否 遵守法律，行使检察权。”其监督对象涵盖行政执法行为及公民的守法行为，以及地方权力机关 行使法律监督权。这样的法律监督权范围广阔，可称之为一般法律监督权。由于其是由宪法直接 而明确规定的，范围很广泛，因而称之为“直接而广泛的一般法律监督权”。 比较“五四宪法”与“七八宪法”，现行宪法关于检察权对象只是进行了简单规定，去掉了 “国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权” ６０ 这样广泛性的内容，由此可见，现行宪法关于检察权监督对象应该比“五四宪法”与“七八宪 法”狭窄；与“五四宪法”与“七八宪法”中一般监督权相比，应称之为有限监督权。 从我国宪制要求来看，宪法不能直接适用，而是要通过下位法实现。《中华人民共和国人民 检察院组织法》对检察权作了列举规定，第５条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一） 对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案 件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件， 进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。 （四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五） 对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。” 结合本条规定以及宪法第１２９条规定，可以判断现行宪法对于检察权的性质定位，应当为有限监 督权、专门监督权。事实上，目前我国各级检察院的机构设置也与第５条规定的职权相匹配。 如果说从文面意义上来看，我国的检察权为有限监督权，那么这样的“有限”是仅仅局限于 检察院组织法第５条规定？《中华人民共和国行政诉讼法》第６４条规定：“人民检察院对人民法 院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗 诉。”《中华人民共和国民事诉讼法》第２０８条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生 法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现 有本法第２００条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗 诉。”这两条法规规定了检察院的民事、行政诉讼抗诉权，而这恰恰在检察院组织法第５条中没 有规定。由此可见，我国的检察权虽然为有限监督权，但是并非是绝对有限监督权，即并非仅仅 限定于检察院组织法第５条对于检察权的规定，而是要根据现实需要然后在其他基本法律之中做 出相应规定，因此，这样的有限监督权为“相对有限监督权”。这样的相对性在于监督权是一个 开放体系，在满足一定条件时应增加其权能。两条规定的内容由于也是对于检察权的明确授权， 其与检察院组织法第５条应该是一种对等平行的关系，即都是对于检察权的授予。 三、法律体系下的检察监督权 《中华人民共和国人民检察院组织法》第６条规定；“人民检察院依法保障公民对于违法的 国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责 任。”根据上下文关系，如果说检察院组织法第５条从积极主动的职权范围规定了检察院工作重 心和职权分配，那么第６条则是从人民权利保障或者责任的角度涵盖了人民检察院工作范围。这 样的工作范围有两个坐标，一个是国家工作人员的违法行为，另一个是人民权利的保障，即一旦 国家工作人员的违法行为侵犯人民权利，检察权应当予以保护，可以说是从底线的角度涵盖了检 察权的工作范围。就它们之间的关系而言，第５条应当是检察权范围的主要规定及赋权规定，而 第６条则是补充规定，用以弥补第５条的不足。事实上，现在检察机构的配置也是按照第５条进 行。至于第６条，由于是定性规定，有广泛的责任概括，但是缺乏必要的明确性，也没有下位办 案规则进行明确，一般情况之下，它不会被直接适用。且在无明确法律授权之下，当出现了“国 家工作人员侵犯人民权利”的时候，现有的检察机构不足以在其职权范围之内进行保护，那么可 以启用第６条，但是需要论证，进行解释。所以，第６条是一个补充性条款。 需要指出的是，第５条和第６条结合起来是否构成一般意义的检察监督权？这样的检察监督 权与“五四宪法”与“七八宪法”中规定的“一般监督权”又有何异同？其目的又是什么？本 文认为，它们结合起来，以第５条为主、第６条为辅构成了一种比较特殊的一般监督权。与“五 四宪法”与“七八宪法”的一般监督权具有宪法地位和比较广泛授权范围相比，这样特殊的一 般监督权，它虽存在于法律体系之中的，但缺乏宪法地位；而且其范围也没有“五四宪法”与 “七八宪法”所规定的一般监督权广。之所以这样，本文认为其目的在于克服“五四宪法”与 ６１ “七八宪法”的一般监督权所带来的“流泛”弊病，同时也能具有一种开放度，使得其能够适应 不断发展的社会需要。 简言之，在宪法第１２９条的统领之下，检察院组织法第５条和第６条是对检察监督权范围的 具体化。相对有限监督权体系最大的好处在于建立了一个相对开放的体系，可根据实际需要填 补，还可以把其他明确授予检察权的法律结合起来构成较为完善的检察权体系。《中华人民共和 国人民行政诉讼法》第６４条、《中华人民共和国人民民事诉讼法》第２０８条即是这样的条款。 四、法律体系下的行政监督权 这样的相对有限监督权是否包含行政检察监督权？检索其它法律，笔者认为还有其他一些特 别授予检察权的法律依据，其中最为主要的是法律要求检察机关对于公安机关执法行为进行法律 监督的职责授予。《中华人民共和国警察法》第４６条规定：“公民或者组织对于人民警察的违 法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控 告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。”《中华人民共和国治安管理处罚 法》第１１４条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。 公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有 权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职 责及时处理。”另外，在《中华人民共和国人民检察院组织法》第５条第５款规定：“（五）对于 刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”警察 的执法行为为具体行政行为，监狱管理行为也属于具体行政行为，由此可见，在我国法律体系中 存在行政执法检察监督权。这样的行政检察监督权具有什么特征？与其他性质的检察权相比，比 如公诉权、抗诉权等，这样的检察监督权属于个别授予性质。因为行政行为数目庞大，目前在我 国法律体系之中，字面上还没有对具体行政行为监督的明确的一般性授权，因此，从明确法律授 权的角度来看，我国的行政检察监督权属于个别授权性质，也就是说是个别授权式的行政检察监 督权。 但是否就此可以认为我国法律体系之中，不存在对于行政检察的概括授权？本文认为是存在 的。目前，在我国有些国家机关通过法规性文件也规定了行政检察监督权，如果说在法律中没有 一般意义的行政检察监督，那么这些法规性文件就没有法律依据。２００１年７月，国务院颁布 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第３１０号），以行政法规的形式确立了“两 法衔接”制度的基本框架和具体程序。２００６年１月，高检院会同有关部门发布了《关于在行政 执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。最后，在山东、福建、北京的人大也通过一些规范性文 件，其中也指出了人民检察院有权对行政行为进行监督。正如我们上文所论述的，检察权属于国 家权力的性质，在当前我国立法体制之内，这些法规及规范性文件是否可以承载国家权力增减 呢？按照我国的“立法法”规定的立法体制，需要符合法律保留原则，不过如果有上位法规定， 下位法可以进行具体化。这些法规及规范性文件大多以依照刑事诉讼法的名义制定，但纵观刑事 诉讼法其中并无对于行政执法行为的监督，因此，可以说，这些规范性文件的制定依据不足。但 是，这些规范性文件是否可以制定呢？本文认为可以。首先是确实是有相应需要，然后从规范性 依据的角度来说，检察院组织法第６条确实可以成为承载行政检察权的规范，因为正如上文所论 述的第６条本身有着对于检察监督负有扩展其权能的责任；而且，从其内容来看，人民检察院检 察权的对象是国家工作人员的违法行为，这里的“违法行为”，本文认为应从狭义理解，因为第 ５条第２款规定对于直接受理的刑事案件进行侦查，这里“直接受理的刑事案件”指的是检察机 关受理的自侦案件，即是国家工作人员的贪贿行为以及渎职行为，也就是国家工作人员的犯罪行 为。如果第６条规定的“违法”包含国家工作人员的犯罪行为，无疑会和第５条的第２款重叠， 不符合立法技术要求，因此，这里的“违法”应当是普通意义上的“违法行为”。（下转第７９页） ６２ ［６］包群，彭水军．经济增长与环境污染：基于面板数据的联立方程估计［Ｊ］．世界经济，２００６，（１１）． ［７］刘荣茂，张莉侠，孟令杰．经济增长与环境质量：来自中国省际面板数据的证据［Ｊ］．经济地理，２００６，（３）． ［８］王立猛，何康林．基于ＳＴＩＲＰＡＴ模型分析中国环境压力的时间差异——以１９５２－－２００３能源消费为例［Ｊ］．自然资源学报， ２００６，（６）． ［９］贺彩霞，冉茂盛．环境污染与经济增长——基于省际面板数据的区域差异研究［Ｊ］．中国人口资源与环境，２００９，（２）． ［１Ｏ］邬彩霞．对外开放、人口增长对我国二氧化硫排放的影响［Ｊ］．中国人口资源与环境，２０１０，（１１）． ［１１］王鹤扬，毛锋．环境与人口、经济和科技发展的协同探析［Ｊ］．环境科学与管理，２００６，（９）． ［１２］Ｉｃｈｍｕｒａ Ｍ．Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ．Ｕｒｂａｎ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ Ｌａｎｄ Ｕｓｅ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ａｎｄ Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ［Ｒ］．Ａｓｉａ—Ｐａｃｉｉｆｃ Ｆｏｒｕｍ ｆｏｒ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，２００３， ［１３］Ｖｉｌｌｈｏｔｈ Ｋ Ｇ．地下水评价和管理：全球化的机遇与挑战［Ｊ］．Ｈｙｄｒｏｇｅｏｌｏｇｙ Ｊｏｕｒｎａｌ，２００６，（１４）． ［１４］丁成日，孟晓晨．美国城市理性增长理念对中国快速城市化的启示［Ｊ］．城市发展研究，２００７，（４）． ［１５］刘民权，俞建拖．环境与人类发展：一个文献述评［Ｊ］．北京大学学报．２０１０，（２）． ［１６］王芳，周兴．人口结构、城镇化与碳排放——基于跨国面板数据的实证研究［Ｊ］．中国人口科学，２０１２，（２）． 责任编辑：明加 （上接第６２页）这样的“违法行为”当然包括国家机关工作人员的具体行政行为，因此，第６ 条理所应当赋予检察机关对具体行政行为的监督权。因此，本文认为上述法规及规范性文件的法 律依据应当是检察院组织法第６条，而这些规范性文件是各国家机关依据检察院组织法第６条对 于行政检察监督权的具体化。简言之，在我国法律体系之中，不但存在明确而具体的行政检察监 督，而且，从概括意义上来说，也存在一般性的行政检察监督。 总而言之，我国目前的法律体系之中存在有行政检察监督权的一般性规定，而且形成了以宪 法第１２９条为统领，以《中华人民共和国人民检察院组织法》第６条、《中华人民共和国警察 法》第４６条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第１１４条以及一些规范性文件为具体化而构成 的宪法——法律——规范性文件三级体系。在这样的体系之中，就法律层面而言，行政检察监督 目前还非字面明确的概括授权；而就规范性文件的层次而言，虽然存在一般意义的行政检察监 督，但是授权层次相对较低。 参考文献： ［１］肖金明．建构、完善和发展我国行政检察制度［Ｊ］．河南社会科学，２０１１，（５）．王洪宇．行政检察监督方式的法律思考 ［Ｊ］．法学家，２０００，（２）． 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