改革开放以来我国农村教师政策的演进与改革路径

作者：王红蕾，吕武

来源：《现代教育管理》 2017年第5期

摘要：改革开放以来我国农村教师政策经历了三次主要变革：第一次是以民办教师为中心的政策建构，第二次建构是“民转公”教师和师范生毕业分配制度为中心的政策建构，第三次是以城乡统一统筹，向农村倾斜为政策方向和目标的政策建构。从近几年的实际效果分析，此次建构并未改变农村教师补充困难，队伍流失严重的问题。农村教师政策下一步调整应坚持城市农村分别建构的政策取向，以农村现有的基础和条件为依据，从补充、待遇、职称、编制、培训方面着手建构适宜于农村实际和需求的教师政策体系。

关键词：改革开放；农村；教师政策；公开招考；改革路径

中图分类号：G451.1 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2017）05-0081-07

一、改革开放初期以民办教师为中心的农村教师政策建构

新中国成立后，随着大批学校建立，各类院校培养的合格师资无法满足急速增长的教师需求。在这种状况下，为满足新建学校的教师需求，维持学校的正常运转出现了两类具有独特历史意义的教师群体，即民办教师和代课教师。［1］民办教师的不同时期其内涵并不确定。民办教师具有如下特点：一是受聘于国家或集体举办的普通中小学从事教育教学工作；二是享受国家补助，由学校所在集体支付工资或劳动报酬；三是持有县级以上教育行政部门发放的“民办教师任用证”；四是在身份上属于农民。［2］代课教师则是学校聘请的临时性教学人员。从“文革”期间到20 世纪90 年代初，民办教师构成我国农村教师的绝对主体，代课教师数量较少。随着民办教师转正、师范院校定向招生、辞退及自然减员，至2000 年，民办教师作为一个历史称谓基本退出教育政策调整的范围。

（一）改革开放初期以民办教师为中心的农村教师政策建构的基本目标

改革开放初期的民办教师大多数是在“文革”期间补充的。“文革”期间教师管理本身较为混乱。期间选择教师的标准大多数情况下都是政治标准，而非专业或文化标准。［3］因此，这一时期补充的教师中很大一部分文化水平难以胜任中小学教师工作。而基础教育的重要性、长期性以及战略性导致基础教育又必须建设一支稳定、结构数量合理、专业素质较好的教师队伍来保障。改革开放初期面对的现实却是教师数量庞大，文化水平参差不齐，管理混乱等问题丛生。因此，这一时期我国农村教师政策面临的基本目标首先是恢复农村教师队伍建设的已有秩序，为农村教育事业发展提供一支稳定的、文化水平较好的教师队伍。

（二）以民办教师为中心的农村教师政策的调整与建构

1. 农村民办教师的补充和认定政策

1978 年国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》提出今后对民办教师要加强管理，对民办教师的招聘要县级部门根据县域内教育工作的需要统一规划。对民办教师的招聘程序强调本着能力为重的原则，学校大队提名，公社推荐，县级教育行政部门批准发给任用证书。这一政策将民办教师的管理权限上调至县级教育行政部门，调整了之前学校、队、公社各自均可以聘任民办教师的乱象。同时，为了避免各地毫无计划的一哄而起，1981 年教育部转发了《河北省关于整顿民办教师队伍经验的通知》指出对民办教师进行全面的考核，考核

合格的发给证书，不合格但是可以从事学校教育工作的发试用证书。但是需要督促其继续学习，经过一段时期考核合格再发合格证书，不合格予以辞退。至此，农村民办教师的补充和认定政策基本确定。

2. 农村民办教师的待遇政策

从改革开放至20 世纪末，我国经济社会转型和发展较快，关于民办教师待遇的政策变化比较频繁。在经济待遇方面，1980 年党中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》中指出国家的补助应该发给民办教师个人，同时在集体中应该给民办教师按全劳力记工分，且男女同工同酬。然而，到20 世纪80 年代中期，随着农村社队集体经营逐渐解体，在集体中按照全劳力记工分的做法无法继续，对民办教师的经济待遇开始从工分制向工资制转向。1983 年中共中央、国务院发布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中提出对民办教师逐步实行全面工资制度。一年后，国务院发布的《关于筹措农村办学经费的通知》中指出今后农村中小学教师全部实行工资制度，并且不再区分公办教师和民办教师，一视同仁。同时，允许富裕地区的教师的工资可以根据当地实际情况解决，其工资数额由所在的乡镇的教育委员会或者办公室集体讨论决定。在其他待遇方面，国家提出民办教师工作条件艰苦，为教育事业做出了巨大贡献，在政治待遇和社会地位上对待民办教师要和公办教师一样，一视同仁，包括评优评先，职称晋升等。［4］然而，由于民办教师由乡镇教育委员会管理，其管理的层级较低，职权较小，不足以保障上述政策的充分执行，因此关于民办教师的待遇政策在这一时期并未得到很好的执行。

3. 民办教师的培训与专业发展政策

对于这一时期的民办教师而言，培训和专业发展政策主要是师范院校定向从民办教师中招生，毕业后转为公办教师。这一方式其实在20 世纪70 年代末在部分省市已经开始尝试，如福建、河南等。1983 年教育部发出《关于中小学教师队伍调整、整顿和加强管理的意见》中提出每年招考一定的民办教师进入公办教师队伍，师范院校招聘一定名额的民办教师等方式和途径逐步减少民办教师的数量。1990 年，原国家教委要求师范院校重视从民办教师中招收学生，这不仅能提高师范院校生源的质量，也可以增强民办教师工作积极性。该思路在其后的政策中一直坚持，1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出师范院校要逐步扩大在民办教师中招生数量的名额。在中央的倡导下，这一时期各地都比较重视师范院校从民办教师中招生的相关工作，这对提高农村民办教师的文化素养和专业化水平提升发挥了巨大的作用。

4. 民办教师的转正政策

为了稳定教师队伍，提供教育质量。1978 年国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》中提出公办教师的减员由教育部门在民办教师中按照减员数量进行补充。1980 年中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》就民办教师占教师总数的比例过大问题提出国家应该每年安排一定的指标用于将合格的民办教师转为公办教师。这一政策成为民办教师大规模转为公办教师的开端。1983 年中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中提出根据国家的当前需要和当前实际情况每年安排一定劳动用工指标用于民办教师转为公办教师。然而，这一政策由于缺乏具体的数量而导致每年转正教师时多时少，时断时续。为使“民转公”工作具有持续性，1991 年之后在原国家教委的要求下每年都安排一定数量的名额用于教师转正。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出各地应根据各级各地的经济社会发展水平，逐渐加大每年转正的比例，尽快降低民办教师在整个教育系统的中比例。从1991 年至2000 年，每年转正的教师人数基本在30 万人左右。至2000 年，我国民办教师基本都转为公办教师，部分无法胜任教学的教师被转岗或者辞退。

（三）民办教师的消逝与第一次农村教师政策体系的瓦解

1986 年12 月，原国家教育委员会、劳动人事部等联合下达的《1986 年从中小学民办教师选招公办教师专项劳动指标的通知》中指出强调今后不再补充民办教师，如被发现立即辞退，否则追究主管部门的责任。此后，民办教师的补充基本停止，受“民转公”、师范院校招生、辞退等政策的影响，民办教师规模和数量逐渐减小，直至2000 年农村民办教师完全消化完毕后由于民办教师政策调整的对象的消失民办教育政策体系基本瓦解。

二、20 世纪80 年代后期以“民转公”和师范院校毕业分配为中心的农村教师政策调整

1983 年5 月，中共中央、国务院发布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中提出有关高校要为农村培养各类农村急需的人才，为农村学校培养急需的师资，同时从当前高校毕业生中分配一定比例人员到农村学校任教。然而，这一时期由于整个国家人才的匮乏，能够分配到农村学校任教的大中专毕业生人数极少，并未成为农村教师补充的主要来源。到20 世纪80 年代后期，随着“民转公”数量的增加，师范院校分配到农村的合格师资数量的增长，农村教师的结构开始发生变化，一个新的以师范院校分配和“民转公”教师为主体的农村教师群体逐渐形成。

（一）农村教师的补充政策的调整

1993 年以前我国大中专院校实行的是“国家计划，统招统分”的制度。师范院校的毕业生根据国家计划和需求进行分配。［5］由于民办教师补充的停止，师范院校毕业生分配成为20 世纪80 年代后期及其之后农村教师的一个重要来源。1993 中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出市场经济条件下需要逐步建立教师录用考核制度。在1996 年以后，农村教师的补充开始从之前的师范生毕业分配到逐步组织统一的招录考试进行。进入新世纪，探索多年的教师招录考试开始制度化，并逐步扩大范围。在针对中小学教师公开招聘制度的探索中，各地政府逐渐确立了“凡进必考”措施。2005 年，人事部出台《事业单位公开招聘人员暂行规定》，要求除了部分特殊的事业单位外，其他的部门的招聘必须执行凡进必考原则，公办学校也在此之列。这一制度的建立确立了农村教师补充的招考政策。

（二）农村教师资格政策调整

为了提高农村教师的文化水平和专业化水平，1986 年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定国家加强发展示范教育和培养师资，逐步实现小学教师具有中师及以上学历水平，初中教师具有大专及以上学历水平；同时建立国家教师资格制度，对于合格教师颁发教师资格证书。这是我国首次以法律的形式规定了教师的任职学历条件，同时也意味着提高了农村教师的资格要求。1993 年10 月颁布《中华人民共和国教师法》以及1995 年颁布的《中华人民共和国教育法》中重申了1986 年义务教育法中提出的教师的学历条件和不同学段的教师的任职资格要求。这一资格要求至今仍是我国农村教师任职的基本资格要求。

（三）农村教师的待遇及其保障政策调整

1985 年中共中央国务院发布的《关于教育体制改革的决定》中提出建立一支有足够数量的、合格而稳定的师资队伍，是实行义务教育、提高基础教育水平的根本大计。1986 年4 月颁布《中华人民共和国义务教育法》中重申了“ 全社会应当尊重教师。国家保障教师的合法权益，采取措施提高教师的社会地位，改善教师时物质待遇”的要求。［19］但是这一时期整个财政状况较差，这些政策并未得到贯彻。直到20 世纪90 年代，对于教师待遇政策才逐步具体化。1993 年2 月中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中进一步提出提高教师的基本待遇，逐步让教师的待遇水平和全民所有制企业人员的收入大体相当。1993 年10 月颁布《中华人民共和国教师法》中规定要保障教师合法权益，教师的平均工资应不低于或者高于公务员的水平，并建立增长机制。同时，在社会保障方面享受同当地国家公务员同等待遇。为了

保障农村教师的待遇，2001 年5 月国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》提出确保农村教师工资正常按时足额发放是各级人民政府的责任。从2001 年起，农村教师工资的管理和发放的权限调整至县一级政府，原乡（镇）财政收入中用于农村教师工资的收入也上调至县财政部门，并设立专门账户。在此基础上，对西部部分地区和国家级贫困县，中央财政对农村教师工资给予一定的扶持和补助。2005 年12 月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出深化农村义务教育经费保障机制的改革，确保农村教师工资的正常按时足额发放。至此，农村教师待遇及其保障的政策重新建立起来。

（四）农村教师的培训政策建构

改革开放后，对农村教师的文化素质的提升非常重视。由于不同时期的任务不同，培训的重点也存在明显的差异。1985 年5 月，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》中提出要将发展师范教育和对教师在职培训作为战略性措施，在5 年内让所有教师都能够胜任教育教学工作。此后，只有获得教师资格的教师才能够从事教育教学工作。很明显，这一时期的培训的主要任务是教师能力的提升，重心在于胜任教育教学工作。20 世纪90 年代初，当农村教师教育教学胜任能力基本达标之后，教师培训政策开始向学历培训转变。［6］1993 年2 月中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出通过师资补充和在职培训，让教师的学历能够达到小学教师中师水平和初中教师大专水平的程度。这意味着农村教师培训政策的目标从胜任教学转向了学历培训。2001 年5 月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》中提出转变观念，提升教师师德水平，结合当前的课程改革，提高教师在现代教育技术方面的能力。这意味着到新世纪初随着农村教师学历的改善培训政策从学历又转向了能力目标。

在民办教师政策体系瓦解后，20 世纪80 年代末期至本世纪初，以分配和招考为主要补充方式，以学历合格为基本要求，以公务人员为基本参照的农村教师政策体系逐渐建构起来。［7］然而，这一政策伴随着师范教育的改革和我国义务教育均衡发展的新要求，以及教育面临的新局势和新局面难以适应，无法保障新时期农村教师发展需求，农村教育教师政策又重新进入了调整周期。

三、本世纪初以来以城乡统一统筹，向农村倾斜为目标的农村教师政策建构

本世纪初，均衡发展、城乡统筹成为基础教育发展的新诉求。［8］坚持以城带乡、整体推进、城乡一体、协调发展的方针，以最大化地协调好政府、社会、个人之间的利益关系。［9］随着师范生分配制度的取消，农村学区化管理等改革让过去已有的农村教师政策很难保障一支稳定、合格的教师队伍建设的需要。因此，在均衡发展背景下农村教师政策开始又以城乡统一的教师政策为方向和目标开始了新的重构。

（一）均衡背景下的城乡统一的农村教师补充政策调整

在农村教师的补充方面，单一依靠公开招聘的方式仍无法满足乡村学校教学需要。为吸引更多的优秀人才来乡村任教，充实乡村教师队伍，提高乡村教师队伍整体素质，国家制定和出台了多项相关政策，为乡村教师队伍的补充开辟新的渠道。2006 年2 月，中组部、人事部等多部委发布《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》计划每年招募2 万名高校毕业生，主要安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作（简称“三支一扶”），支教是其中重要的一部分。5 月，教育部等发布了《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县以下农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作。2007 年5 月，国务院办公厅发布《转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》，决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育；免费师范生毕业以后必须到中小学任教。2010 年，教育部决定进一步扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”（简称“硕师计

划”）规模，并与特岗计划结合实施。由于农村地区条件艰苦，教师补充向农村倾斜成为当前农村教师补充的主要政策方向。

（二）均衡背景下的城乡统一的农村教师待遇政策调整

长期以来，由于地方财力不足等多重因素，很多地方乡村教师的许多政策难以真正的落地生根，落到实处。近年来，随着事业单位改革的进展，事业单位开始推行养老保险制度改革。2015 年1 月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定事业单位基本养老保险费由单位和个人共同负担，并要求建立基本养老金正常调整机制、养老保险关系转移接续工作及职业年金制度。由于乡村教师也属于事业单位人员，这意味着乡村教师的社保政策基本确立。2015 年6 月，国务院办公厅发布《关于印发乡村教师支持计划（2015-2020 年）》，提出全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，根据学校的艰苦和边远程度予以奖补，中央财政予以奖补。各地要按规定将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围，统筹予以解决。提高乡村教师的待遇水平，这意味着农村教师的待遇相比于城市的教师，在津贴、住房等方面开始具有了一定的照顾性和倾斜性。

（三）均衡背景下的城乡统一的农村教师职称政策调整

1986 年5 月，中央职称改革工作领导小组印发《小学教师职务试行条例》和《中学教师职务试行条例》，明确将中学和小学教师分为两个独立职称序列。2009 年起，我国启动中小学教师职称制度改革试点，试图建立统一的中小学教师职称制度，以与事业单位聘用制度和岗位管理制度相衔接。2011年9 月，人社部、教育部启动改革扩大试点工作。在充分总结两轮试点经验的基础上，2015 年8 月，人社部、教育部印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，其中统一设置中小学教师职称（职务）系列，建立了以业绩和能力为主要导向的评价标准，建立以同行专家评审为基础的业内评价机制，实现了与事业单位岗位聘用制度的有效衔接。2010 年后，国家出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》《关于加强教师队伍建设的意见》等这些文件均提出要在教师补充、工资福利、职称、编制等方面继续推进和创新向乡村学校倾斜的政策。

（四）均衡背景下的城乡统一的农村教师编制政策调整

农村学校教职工编制由国家编制部门核定，是教师依法获得工资福利等待遇的依据，也是教师身份的重要标志。我国中小学教师编制政策主要经历了1984 年、2001 年和2014 年三次调整。1984 年12 月，教育部发布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，提出主要依据标准班数核定中小学教师及职工的编制。2001 年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，文件对城市、县镇、农村规定了不同的师生比编制标准。这种城乡倒挂的编制标准和基于教育财政压力和规模效益要求之下进行的农村中小学布局调整，造成了农村中小学教师编制的紧缺问题。2014 年，中央编办、教育部、财政部发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准。然而，由于小规模学校和小班额的广泛存在，乡村学校教师编制的紧缺问题并未得到真正的缓解。

在以均衡为政策导向的农村教师政策建构中，无论是中央政府还是地方各级政府均作了巨大的努力和创新，在已有的政策框架内进行了各种尝试，农村教师队伍建设取得了一定成效。然而，总体而言，在当前农村适龄儿童数量下降的情况下农村教师数量仍不充足，合格教师补充困难，教师老龄化趋势加剧，流失严重，这意味着近十年来农村教师政策的重构并未取得预期的成效。

四、当前我国农村教师政策的改革路径

改革开放以来我国农村教师政策的不断调整与我国社会经济发展变化较大有关系，也与农村教师政策本身的政策体系的不完善有关。改革开放以来的农村教师政策一直被视作城市教师政策的简化版或者缩小版。教育制度设计的“城市中心”［10］取向无视农村和城市的根本差别，忽视了农村的实际情况和需求。

（一）当前农村教师的补充政策的改革思路

我国农村教师补充的政策经历了以城市为中心，城市与农村统一，向农村地区倾斜三个阶段，当前正处于第三个阶段。就当前农村教师补充政策的政策方向而言，其符合当前农村教师补充的实际需求。然而，这并不足以建立起适合于当前农村教育发展的补充机制。农村教师补充政策应该从当前向农村地区倾斜向分别建构适合于城市和农村的教师补充政策体系转变。农村地区社会经济发展和公共服务方面不及城市，但是这并不是农村和城市的最根本的差别。其根本差别在于由于上述方面的不同导致的社会组织形态和运行方式的不同。这种条件下，虽然通过部分专项项目向农村倾斜，但是由于农村地区的政策资源和社会环境并不能够保证这些项目的顺利实施，其效果很难充分的发挥。“特岗教师计划”的流失严重，“免费师范生”很难补充到村小教学点工作就很充分的说明了这个问题。建议根据城市和农村不同的社会组织形态和运行方式构建各自独立的教师补充政策。

（二）当前我国农村教师待遇政策的改革思路

我国地域异常广阔，尤其在西部农村地区，部分农村地区异常偏远。考虑到农村地区由于运输等成本较高，物价往往较高，生活成本较大。当前的津贴水平难以留住和吸引农村教师。此外，农村学校由于班额多，人数少，不得不聘用非在编人员。由于待遇较低，难以吸引专业水平较高的专业人员，严重影响了农村学校的教育质量和水平。因此，建议进一步提升农村教师的边远地区津贴的水平。津贴的水平能够提高到当前县域教师平均工资的水平，即农村边远地区教师的工资能够达到城镇普通教师的两倍左右。然后根据边远的程度按照一定单位递减，直至县城及其交通便利的附近乡镇农村教师不再享受津贴。在非在编教师待遇方面，建议县级政府通过购买服务的方式提高非在编教师的待遇水平，让其工资水平能够达到在城市一般工作人员的水平。这样一方面提升让非在编教师能够得到应有的待遇，另一方面也可增强非在编教师岗位的吸引力。

（三）农村教师职称政策的改革思路

职称本身是一个内涵比较多的概念，在不同的主体的话语体系中职称的内涵的侧重有所不同。比如在公共管理中侧重其岗位内涵，在教师专业发展中侧重其专业水平评价内涵等。但是对农村教师而言职称意味着专业水平的认可和待遇的提升。在当前学区化管理的条件下，农村教师的专业交流较少，专业发展受到一定的限制。并且，农村教师委身农村教育本身已经体现了对教育事业的贡献和付出。这种条件下按照城市教师同样的标准考量农村教师的确存在实质上的不公平。因此，农村教师职称政策改革的基本方向应该是彻底的向农村教师倾斜，并且应该落实在具体操作上。建议农村教师在基本条件达到的条件下根据教龄晋升职称。在基本条件符合的条件下，根据教师人数、工作量等确定一个合理的时间间隔，只要时间年限符合即可晋升为高一级职称。职称的名额县域内统筹，名额不够时从城镇教师的职称名额中腾挪。这种改革思路一方面是对农村教师专业水平的认可，另一方面也是提高农村教师待遇和社会地位的一种有效路径。

（四）农村教师编制或岗位政策的改革思路

从2014 年起，农村教师编制标准和城市教师编制标准已经完全统一。当前农村虽然学生人数少，但是班额并未显著减少。这种状况下按照师生比进行编制核定会出现实际上教师不足

的状况。因此，对于农村教师而言按照师生比进行编制的核定并不科学，不符合实际需求。如果按照班师比进行教师编制的核定又会造成教师资源的浪费。因此农村教师编制的核定应该根据教师的师生比和班师比相结合的办法进行核定编制。同时，由于部分农村学校需要提供营养餐、住宿等服务，如果教师参与营养餐、住宿管理等相关工作教师数量会显得更为捉襟见肘。因此，建议根据农村学校寄宿情况、营养餐情况等给农村学校设置一定的政府购买服务的工勤岗位。从而减轻教师的负担，同时也是农村学校良性运行的基本规范和需要。

（五）农村教师培训政策的改革思路

当前，我国建立了基本完善的中央—省—市—县—校五级教师培训体系。总体上而言，教师培训的方式多样，内容较为丰富。然而，对于农村教师而言，当前培训制度仍存在较大的问题。主要表现在四个方面：一是网络条件不具备，主要是边远地区学校没有网络或者网络情况不佳，网络培训的课程学习存在困难。二是高级别培训机会少，对农村教师而言能够接受国家级或者省级的培训的机会非常少，基本上以校本的培训为主。三是培训时间难以保障，农村教师培训机会本来就比较少，同时由于教师少，不能腾出教师参与教师培训是现实中经常出现的问题。四是培训的经费较为困难，按照当前规定学校办公经费的百分之五用于教师培训。对于农村学校而言学校本来较小，经费有限，百分之五无法满足教师经费的需要。因此，建议对于农村教师培训而言组织专门针对农村教师的高级别培训项目，中央或者省市拨出专项经费，且利用假期的时间组织教师培训。