【文章编号】１００６—３８６２（２０１１）０５—００５４一Ｏ５ 哈尔滨城市发展阶段与城市规划关系分析 郑文裕 （哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江哈尔滨，１５０００１） 【摘要】城市是一个随生产力和社会经济发展而不断演进的客观存在，与之对应的城市规划也是处于不断演进的过程中。本 文对不同城市发展阶段与城市规划的关系进行了研究，利用迈克尔・波特（Ｍ．Ｐｏｒｔｅｒ）的发展阶段理论采分析哈尔滨所处的发 展阶段，并且探讨得出在“十二五”期间哈尔滨的城市发展转变方向以及城乡规划对不同城市发展阶段的作用。 【关键词】城市规划；城市发展；推动阶段；关系分析 【中圈分类号】ＴＵ９８４．１１ 【文献标识码】Ａ 城市是一个随时间发展而不断演化的客观存 可能因此而走下坡路。 在，其演化过程同样表现出明显的阶段性特征。处 ｌ｝ 于不同发展阶段的城市，其发展基础、发展环境、发 进步 ｉ’ 衰退 展路径是不一样的。一般认为，城市规划对城市发 ｌ 展的作用主要体现在引导和控制两个方面。规划 的引导作用将城市规划的意图、原则内在于城市建 ｛ 设过程中，使每项城市建设活动成为城市规划过程 的一部分；规划的控制作用就是保证城市建设行为 图１ 波特的区域发展阶段 不超越经过法定程序批准的城市规划所确定的许 可范围。由于城市是一个随生产力和社会经济发 对照波特前三个阶段的划分方案，我们也可将 展而不断演进的客观存在，与之对应的城市规戈Ⅱ也 哈尔滨的城市发展分为以下三个阶段，并据此分析 是处于不断演进的过程中。 城市规划对城市发展的作用。 ｌ 研究思路 ２ １９９０年代以前的城市发展阶段与城市规 本文利用迈克尔・波特（Ｍ． Ｐｏｒｔｅｒ）的发展阶段 划作用 理论¨ 来分析哈尔滨所处的发展阶段。美国哈佛 ２．１ 城市发展阶段：外部要素推动阶段 大学教授波特提出了从增长要素特征的角度来区 按照波特的理论，对于一般区域而言，在经济 别经济发展不同阶段自争特征。波特根据不同时期 发展的最初阶段，区域内成功的产业基本上都是依 推动经济发展的关键要素，将区域发展划分为四个 赖于初级生产要素的，这些基本要素可能是天然资 阶段（图１）：第一阶段是“要素（劳动力、土地及其 源；或是适合农作物生长的自然环境；或是充裕而 他初级资源）推动的阶段；第二阶段是“投资推动的 廉价的一般劳动力；或是具有良好的交通区位。但 阶段”；第三阶段是“创新推动的阶段”；第四阶段是 哈尔滨这一阶段的发展动力比较特殊，其经济发展 “财富推动的阶段”。其中前三个阶段是区域发展 的最初阶段是依靠特殊外部要素推动的：在解放 的主要阶段，通常随着发展阶段的推进而带来区域 前，其特殊要素主要来自于殖民地建设；在解放后 经济的繁荣，而第四个阶段是经济上的转折点，有 到改革开放前主要是靠计划经济条件下的国家指 令推动的。其发展模式具有嵌人性特征，不是一般 基金项目：国家自然科学基金项目“基于主导要素演替的城市 区域的正常发展过程 。 发展阶段与阶段性空间模式研究”（４１００１１０４） ２．２城市规划作用：服务外部要素 ５４ 城市发展研究１８卷２０１１年５期Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．１８ Ｎｏ．５ ２０１１ 郑文裕：哈尔滨城市发展阶段与城市规划关系分析 解放前的哈尔滨是中国近代城市建设中较早 支持和保证的城市之一。为了适应“一五”期间大规 进行统一规划的城市。在近一百年里，哈尔滨城市 模经济建设的需要，哈尔滨市于１９５３年成立了城市 规划的作用主要是服务于外部要素的。 规划机构，并开始编制建国后第一轮城市总体规划。 在殖民地时期，城市规划是服从和服务于这些国 从总体上看，哈尔滨百余年的城市空间拓展方 家侵占中国及殖民扩张政策的总目标、总要求的。虽 向，基本上是沿松花江南岸成扇面推进的。随着经济 然这一时期的规划在很大程度上决定了这座城市后 增长和人口激增，城区核心地带建筑物的高度和密度 来的基本布局和风貌，尽管规划本身运用和体现了某 以及人口密度大大提高。２０世纪８０年代城市建设用 些近代城市规划和建设理论的要求，在若干具体的技 地增加了６．２ｋｍ ，人口增加了３４．９万人。中心区高 术问题上很有见地，甚至今天看来也很值得汲取。但 达４～６万人／ｋｍ ，道里、道外、南岗区的中心地带人 哈尔滨早期规划和建设是在帝国主义操纵、控制或武 均建设用地只有５７ｍ 。公共活动中心和开放空间用 装占领的状况下进行的，其出发点和归宿必须是符合 地极其匮乏，居住用地紧张的矛盾日趋加剧，已进入 当时殖民者的切身利益。这一时期城市设计和建筑 全国人口密度最高城市。 风格基本上是搬用当时殖民者本国建筑形式，其规划 理论和方法是对西方古典形式主义及早期资本主义 ３ １９９０年代以后哈尔滨城市发展阶段与城 规划特征的模仿。目的就是要把哈尔滨搞成中国土 市规划作用 地上的“外国城市”，明显地打上殖民主义的烙印。 ３．１ 城市发展阶段：投资推动阶段 １９３２年以前，哈尔滨南岗和道里一带街道和建筑带 从发达国家和区域过去实际发展历程来看，以 有浓郁的欧洲风格，看起来更像是“俄国城市”；而 及诸多对这一阶段发展的跟踪研究表明，在这一阶 １９３２年后哈尔滨为日本帝国主义独占，规划和设计 段影响区域经济增长的三大要素（土地、资本、劳动 又抹上东洋色彩，反映出两个不同占据时期的不同风 力）中，资本对经济发展贡献最大 Ｊ。投资对经济 格。南岗和道里核心地带主要是外国人居住区，而道 发展的作用，一方面体现为资本存量增加，拉动经 外区是中国人聚居区 ，两个地区建筑质量、建筑密 济增长；另一方面，投资对经济增长具有先导作用， 度、绿化标准、公用设施水平以及风格特点都有明显 起到了推动经济发展的先行和载体作用，大量投资 的差别。流行一时的民谣说：“南岗是天堂，道里是人 可更新设备、扩大规模、增强产品的竞争能力。因 间，道外是地狱。” 此，此阶段的区域竞争优势主要取决于资本要素。 在计划经济和以计划经济为主导的时期，城市规 改革开放以后，经过调整和转型，哈尔滨重新 划主要服务于工业建设。“一五”期间，全国１５６项重 回到一般区域发展的轨道上。自１９９０年代初开始， 点工程中有ｌ３个建在哈尔滨，是国家集中力量重点 哈尔滨的固定资产投资开始稳步上升，到２１世纪初 ＿｜ ｛ ７ １Ｒ ８ ／ ．／ ．． ■■■■． 誊菩 ＋投资总额－－ｉ－－农业与水利一工业—＊一建筑业和地质一运输和邮电 一商业与餐饮一文教卫与科研＋房地产与公用事业一其他行业 图２ １９７８—２００８啥尔滨固定赍产投资增长变化曲线 城市发展研究１８卷２０１１年５期Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．１８ Ｎｏ．５ ２０１１ ５５ 郑文裕：哈尔滨城市发展阶段与城市规划关系分析 进一步迅速攀升，由此推动了哈尔滨经济与之类似 的增长过程（图２）。其中制造业、房地产、交通运输 与仓储邮政业、水利环境和公共设施管理业是最近 单中心的城市空间布局结构与摊大饼式的发展模 式，使城市空间从圈层蔓延走向轴向扩展，从紧凑 团块走向分散组团，形成“一江、两城、十大组团”的 可持续生长、富有弹性的多中心、开敞式城市空Ｊ司 形态结构。从微观项目建设来看，它通过对土地、 交通、水、电等各种基础设施的统筹安排，保证了这 几年固定资产投资增长速度最快且所占比重最大 的四个行业。 ３．２ 城市规划对城市发展的作用：构建城市增长支 持系统 一时期大规模固定资产投资的顺利进行。 根据对哈尔滨城市发展阶段的判断来分析新 （２）塑造良好的城市形象，提升投资环境 世纪头十年哈尔滨城市规划与城市发展的关系。 城市形象是一座城市的无形资产，是城市投资 自２０世纪８Ｏ年代中期开始，以第二版城市总体规 环境的重要组成部分。哈尔滨的发展史是一部多 划的编制和审批为标志，哈尔滨现代城市规划开始 元文化融合发展史，它是一座具有深厚文化底蕴和 建立。在２Ｏ世纪９０年代，在第二版和第三版城市 鲜明特色的国际化特质的文化名城。挖掘地方文 总体规划的指导下，哈尔滨陆续编制了一批分区规 化内涵，重塑城市特色形象是哈尔滨进入投资推动 划、专项规划、小区规划、控详规划，初步形成了适 阶段最紧迫、最重要的任务之一。通过城市规划和 应当时城市渐进式蔓延发展的规划体系。 城市设计来塑造城市形象，提升城市品质，成为哈 （１）完善城市规划编制体系，对固定资产投资 尔滨吸引外来投资的重要手段。 进行空间引导 特别值得一提的是，２００５年哈尔滨市规划局以 进入２ｌ世纪初，随着大量资本的涌入和项目的 《哈尔滨市城市总体规划》为基础，编制完成了《哈 开工建设，哈尔滨城市空间进入快速发展阶段：１９８０ 尔滨市城市空间招商专项规划》。它将２０２０年前 年哈尔滨市区面积１４１．８ｋｍ ，１９９５年城市建设用地 哈尔滨市区新增的１６５ｋｍ 用地和中心城区部分用 １９１．Ｏｋ１７１ ，土地开发扩张速度约为每年３．３ｋｍ 。 地作为重点，面向社会全面招商，首次尝试将城市 ２００７年城市建设用地面积３４３．３ｋｍ ，土地开发速度 规划与招商引资进行有机结合，为哈尔滨市营造全 约为每年１２．７ｋｉｎ 。因此，２Ｏ世纪９０年代形成的规 新的招商环境奠定了基础。 划体系远不能满足新时期城市发展的需要，城市功 （３）加强城市规划管理效能建设，提升项目建 能一度出现了一定的混乱。 设服务质量 规划是龙头，而建立和完善适应新时期城市发展 城市规划效能事关固定资产投资项目的建设 需要的规划体系又是规划工作的龙头。哈尔滨结合 速度和经济效益，是充分发挥城市规划综合调控作 自身城市的发展特点，逐步探索并形成了城市战略规 用的根本保障。为更好地服务于经济建设，更好地 划、总体规划、分区规划、详细规划、专项规划、城市设 履行政府职能，哈尔滨市规划局在提升城市规划效 计相配套的双向城市规划体系，即主要包括纵向的四 能方面实现了重大突破，主要体现在以下几个方 个层次和横向的五大类组成的规划体系（图３），为规 面：一是在规划管理机制上，实现了规划审批程序 划审批、管理和执法监督提供了依据。 由“串联”式向“并联式”转化；二是在规划服务态度 完善的规划体系为哈尔滨构建一个城市增长 上，实现了由“坐堂式”审批向主动服务转变；三是 支持系统：从宏观城市发展来看，它改变了哈尔滨 在技术手段上不断突破。在局域网的基础上，哈尔 攒向规童Ｉ体系 滨市城市规划局率先开发了图文管一体化规划管 理信息系统。也为实现无纸化办公奠定了基础。 通过这些措施，２００７年时哈尔滨规划审批运行 时限由４３天缩短为３４天，工业项目规划审批时限 由３４天缩短到１６天。２００８年，哈尔滨城市规划管 理进一步提速，建设项目总审批时限由原来的３４个 工作日压缩为３２个工作日。 田３ 哈尔滨城市规划体系结构示意图 （４）完善城市规划管理机制，维持市场公正 ５６ 城市发展研究１８卷２０１１年５期Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．１８ Ｎｏ．５ ２０１１ 郑文裕：哈尔滨城市发展阶段与城市规则关系分析 在“投资推动”阶段，由于大量资本的涌入和土 辅驺 时期会逐渐转向以创新推动为主的时期。 ４．２ “十二五”时期哈尔滨城市规划事业的发展方 地资本属性的彰显，投资项目在空间和土地上的竞 争非常激烈。此时城市规划的重要作用之一就是 建立公开、公平、公正的土地市场秩序，遏制城市土 地运营中的寻租行为和暗箱操作，确保参与城市土 地开发的市场主体按照平等的“游戏规则”来竞争 和利用城市土地，防止各种违法违规项目的产 生 。这一阶段，哈尔滨城市规划管理工作逐步走 上了科学化、规范化、法制化轨道。 向：完善城市增长支持系统 城市规划本是城市发展到特定阶段的产物，是 在对城市发展规律认识的基础上，寻求城市问题的 解决方法以及对未来城市发展施加影响的干预手 段。为达到这一目的，干预的时机和方式都是很重 要的决策。根据以上对哈尔滨未来十年城市发展阶 段的判断，本研究认为：在“十二五”前期，哈尔滨城 在“投资推动”阶段，哈尔滨的城市规划与发达 国家早期城市规划的作用是基本一致的。 市规划事业发展的重点是完善城市增长支持系统； 在“十二五”后期和“十三五”期间，哈尔滨城市规划 ４哈尔滨未来十年城市发展阶段与城市规 划发展方向 ４．１城市发展阶段判断 事业的重点是建立和完善城市创新支持系统。 （１）理顺规划管理体制的“集中”与“分散”关系 在投资推动阶段，城市规划管理宜以“集中”为 主，避免因“分散”管理导致的项目低水平重复建设、 布局分散、土地低效与浪费和重经济效益、轻社会环 波特将创新理论引入国家竞争与区域发展阶 段理论中，将其作为国家或区域能否进入发达阵营 最重要的一个阶段。在投资推动阶段，“总量矛盾” 境效益而造成城市环境质量的下降等问题。而到“创 新推动”阶段，城市管理权限可逐步下放，一是因为此 是制约城市经济发展的主要矛盾，城市经济增长主 要靠增加资本投入。但随着这一发展模式的逐步 深入，传统生产要素（土地、资本和劳动力）进一步 阶段城市空间形态和功能分区已经基本定型，城市发 展的重点转向内部功能提升和改造升级；二是因为创 新更多的是一个自下而上的过程，需要调动各个方面 的热情和创造力，将部分规划管理权限逐步下放可进 一投入所产生的边际效益越来越小，仅仅依赖加大要 素总量投入而推动城市持续快速发展的可能性越 来越小，并将最终碰到生产要素的瓶颈，出现“土地 约束”、“资源约束”或者是“环境约束”等 。此 时，城市面临的主要矛盾是“质量矛盾”，城市发展 步促进规划管理体制与机制的创新。 （２）加大规划投人力度 尽管近年来市财政不断加大规划预算资金投 入，与发达地区城市相比，尚有较大差距。２００７～ 模式不得不从增加要素投入向提高全要素生产率 转变，通过不断的创新实现经济内涵式增长，也就 是城市发展进入到创新推动阶段。 国内已有数十个城市提出了建设创新型城市 的远景目标，国家也明确提出将建设创新型国家作 为面向未来的战略选择。创新将是推动我国下一 阶段城市发展的主要力量，毫无疑问，我国大多数 城市也将会相继进入这一阶段。 ２０１０年，按照市政府要求，对４４个规划编制项目进 行了政府采购招标，但是，多数招标项目由于采购 资金预算额偏低，无人问津，中标率仅为１５％。经 费投入的限制，使得市委市政府以国际化水准规划 建设哈尔滨的要求难以很好落实。 ４．３ “十三五”时期哈尔滨城市规划事业发展方 向：构建城市创新支持系统 在投资推动阶段，城市的大规模高速度发展在 很大程度上得益于通过城市规划构建的一个较为 虽然哈尔滨也是科技部确定的首批２０个国家 创新型试点城市（区）之一，是东北地区唯一一个国 完善的“城市增长支持系统 ｊ，那么在创新推动阶 段的城市若想得到高效益高质量的发展就有待于 通过城市规划打造一个全方位的“城市创新支持系 统”。前者以促进经济增长和吸纳各种外部要素尤 其是外来资本为目标，后者以促进自主创新、吸纳 和培育各种创新要素为目标。到“十二五”后期，随 家创新型试点城市。但本研究认为，哈尔滨目前仍 处于以投资主导城市发展的时期，“总量矛盾”仍是 城市发展面临的主要矛盾，“土地约束”、“资源约 束”或者是“环境约束”相对于“总量约束”并不显 著。可以预计，在“十二五”时期，哈尔滨仍会处于 以投资推动为主要发展动力的时期。到“十三五” 着城市由“投资推动”向“创新推动”转型，哈尔滨城 ５７ 城市发展研究ｌ８卷２０１１年５期Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏｌ １８ Ｎｏ．５ ２０１１ 郑文裕：哈尔滨城市发展阶段与城市规划关系分析 市规划事业也应积极推动城市规划向着政策化、综 规划、认识城市规划、理解城市规划。 合化和公众化方向转型。 （１）政策化 ５ 结语 相应的，随着物质性规划比重的降低和公共政 根据上述分析，哈尔滨的城市发展分为外部要 策内容的强化，城市规划的属性将逐渐由“技术性 素推动阶段、投资推动阶段和创新推动阶段，总结 规划”向 政策性规划”转变。我国最新的《城市规 了上述阶段城市规划对城市发展的作用，表明哈尔 划编制办法》也明确指出了城市规划是政府调控城 滨目前处于以投资推动为主导的时期，在“十二五” 市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、 期间哈尔滨将从以投资推动为主向以创新推动为 保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一【 。 主转变，城乡规划事业重心也将从完善投资支持系 （２）综合化 统向构建创新支持系统转变。△ 在投资导向阶段，城市规划的目的是构建“城 【参考文献】 市增长支持系统”，重点是构建完善的基础设施，此 ［１］Ｍｉｃｈａｅｌ Ｅ．Ｐｏ￣ｅｒ．Ｔｈｅ Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ Ａｄｖａｎｔａｇｅ ｏｆ Ｎａｔｉｏｎｓ【Ｍ］． 时城市规赳的一个重要特征是通过专业化来提高 Ｆｒｅｅ Ｐｒｅｓｓ．１９９０． 城市规划和建设效率。创新型城市是涵盖技术创 ［２］石楠，俞滨洋，等．城市复兴的理论与实践［Ｍ］．黑龙江科学技 新、知识创新、制度创新、服务创新、文化创新、创新 术出版社．２００６． 环境等的全社会综合化创新体系，创新的综合性特 （３］俞滨洋．印象・中华巴洛克——道外传统商市风貌保护区保护 与更新规划［Ｍ］．黑龙江科学技术出版社．２００９． 征必然要求城市规划的综合性。 ［４】哈尔滨市城乡规划局．２ｌ世纪啥尔滨城市规划对策与研究 进入创新推动阶段，发达国家的城市规划从专 ［Ｍ］．哈尔滨出版社．２００２． 业性的物质规划逐步向着综合化方向发展。 ［５］郑国．城市发展阶段理论研究进展与展望［Ｊ】．城市发展研究， （３）公众化 ２０１０（２）． 在创新推动阶段，城市规划在注重机会公平的 ［６］王兴平．中国城市新产业空间：发展机制与空间组织［Ｍ］．北 京：科学出版社，２００５． 同时，也要关挂“结果公平”，要更强调弱势群体的 ［７］俞滨洋，等．走向文化城市的规划创新之路——＜印象・哈尔滨 利益。从而减少创新的风险成本，构建一个社会公 规划》探索［Ｍ］．黑龙江人民出版社．２００９． 平、“自由创新”的环境。 ［８］郑国，秦波．论城市转型与城市规划转型——以深圳为例【ｊ］． “城市规划”是由“城市”和“规划”两个词组合 城市发展研究，２００９（３）． 而成：“城市”是一个随生产力和社会经济发展而不 断演进的客观存在，“规划”是人们为达到一定的目 作者简介：郑文裕（１９８２一），男，项士，哈尔滨市城乡规划鳊 标而制定的行动计划。“城市规划”的含义会随着 制研究中心副主任，城市规划师。主要研究方向： 城乡规划编制与管理研究。 城市发展阶段与发展模式的变迁而发生变化，会相 收稿日期：２０１１一Ｏ２—２８ 应地“转型”。因此，我们应以发展的眼光看待城市 Ｈａｒｂｉｎ Ｃｉｔｙ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｓｔａｇｅ ｏｆ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ Ｕｒｂａｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ａｎａｌｙｓｉｓ ＺＨＥＮＧ Ｗｅｒｌｙｌｌ 【Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｃｉｔｙ ｉｓ ａ ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｅ ｆｏｒｃｅｓ ａｎｄ ｃｏｎｓｔａｎｔｌｙ ｅｖｏｌｖｉｎｇ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｅｘｉｓｔｅｎｃｅ，ａｎｄ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｓ ｉｎ ａ ｃｏｎｓｔａｎｔ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ．Ａｒｔｉｃｌｅｓ ｏｎ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｃｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｔａｇｅｓ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｗｅｒｅ ｓｔｕｄｉｅｄ，ｕｓｉｎｇ Ｍｉｃｈａｅｌ Ｐｏｒｔｅｒ ｓｔａｇｅ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｔｈｅｏｒｙ ｔｏ ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅ ｓｔａｇｅ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｈａｒｂｉｎ，ａｎｄ ｅｘｐｌｏｒｅ ｔｈｅ ｄｒａｗ ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｖｅ＇ｓｅｃｏｎｄ ｐｅｒｉｏｄ Ｈａｒｂｉｎ ｃｈａｎｇｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｔａｇｅｓ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ＯＲ ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆ ｄｉｆｅｒｅｎｔ ｃｉｔｉｅｓ， 【Ｋｅｙｗｏｒｄｓ】Ｃｉｔｙ Ｐｌａｎｎｉｎｇ；Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；Ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ Ｐｈａｓｅ；Ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ５８ 城市发展研究１８卷２０１１年５期Ｕｒｂａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．１８ Ｎｏ．５ ２０１１