关键词：财务收支审批制度目标原则内容基本模式
近几年来，伴随着社会经济的快速发展，国内外财务丑闻的频频爆发更加凸显出内部控制在企业管理活动中的重要地位和作用。为了加强和规范企业内部控制，促进企业可持续发展，我国立足国情、借鉴国际惯例，出台了《企业内部控制基本规范》。规范明确指出：内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项实现全过程、全员性控制，不存在内部控制空白点。财务收支审批制度作为内部控制制度的重要组成部分，能否制定的合理，贯彻实施的完整，对单位的财务管理具有十分重要的影响。
一、制定财务收支审批制度的目标
财务收支审批制度作为企业内部控制制度和企业财务制度的重要组成部分，其重要性可见一斑。制定财务收支审批制度的目标，从内部控制目标来说是合理保证企业经营惯例合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略；从企业财务制度目标来说是通过事前控制保护企业资金的安全，为企业可持续发展营造良好的资金基础，保证企业各项经济活动的正常有效运转，提高企业财务核算资料的真实性、有效性，促进企业提高经营效率。
二、财务收支审批制度设计的原则
(一)全面性原则
财务收支审批制度应当贯穿企业经济运行活动的全过程，全员性控制，不存在特例。它涵盖了三个方面的内容：全程、全员、全方位。所谓全程是指它不同于资金审批制度仅对企业支出部分予以审批，而是对企业所有涉及企业经济活动的每一个过程都进行审批，不留空白点。所谓全员是指这一制度对企业全体员工都有效，不能因为人员身份区别对待。美国世通公司的倒闭应该说有这方面的原因，因为它的首席执行官伯纳德。埃伯斯具有绝对的权利，不用审批，他一个人就可以所有的事情，无论大小。所谓全方位是指收支项目没有遗漏，全部纳入审批的范围，无论是基本支出中的人员费用和公用费用，还是项目支出中的基本建设支出和其他资本性支出，全部要纳入审批程序。
(二)重要性原则
财务收支审批制度应该在企业全面控制的基础上，重点关注企业的重要业务涉及的事项和涉及金额较大的事项，采取更为严谨的控制制度，尽可能的规避重大缺陷的发生。这一原则的运用需要依靠一定的职业素养来判定，单位应该考虑行业的性质和经营的特性，从事项的性质和金额全方位考虑是否及如何实施重要性原则。
(三)制衡性原则
财务收支审批制度应该在机构的设置、业务职责的分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制。实现所有权和经营权的分离和制约，规避因为业务之间存在的关联性而产生的风险。体现在内部控制基本规范中的主要控制方法就是不相容职务相互分离控制。财务收支审批制度作为内部会计控制制度的重要组成部分，必须遵循不相容职-§azuowen.comn.cn 务相互分离控制，这也是内部控制制度的基本要求。《内部会计控制―基本规范》涉及这一内容的业务职责分离部分明确规定，“业务执行与授权审批职务相分离，是对职责权限的垂直分离，如果投资业务执行与授权审批都有一个人完成，投资数额、投资方式和投资决策主观性很大，就会导致投资风险的扩张”。
(四)适应性原则
财务收支审批制度作为企业财务制度的一部分，必须与企业的日常经营规模、业务涉及范围和风险水平相适应，并伴随企业的具体情况的变化而有所变化，适应性原则要求企业设计于实施财务收支审批制度应当具有前瞻性，适时地对其进行评估，发现问题，及时整改。
三、财务收支审批制度设计的内容
(一)财务收支审批制度的审批人员及审批权限
明确企业经济业务涉及的基层经办人、经办部门负责人、主管部门、主管部门负责人、财务部门、财务部门负责人、分管领导和企业领导的审批权限。明确审批人的审批业务授权范围和授权金额，审批人不得超业务范围、超审批金额权限行使其审批权。这点在企业刚开始具体实施过程中会出现一些问题，例如经办部门超越审批金额限制，也有分管领导超越业务授权范围签署审批，遇到这种情况，财务部门必须坚持全面性原则，严格按照财务收支审批制度执行，杜绝企业出现越权超额审批，做到企业内部会计控制有制度，有执行。
(二)财务收支审批制度的审批程序
明确企业经济业务涉及的财务收支审批程序，财务收支审批程序必须涉及企业经济活动的全过程，没有遗漏和空白点。企业财务收支审批程序的设计必须是从基层开始，从基层的经办部门开始审批，基层的主管部门审核完毕后传到财务部门审核，财务部门对业务涉及的所有单据、资料的真实性、合法性、合规性、合理性、完整性审核完毕后报分管领导审核，最后是企业领导审批。这样的设计程序可以避免领导先审批财务后审核导致的经济业务不合规但因为领导审批在先，造成既成事实，明知道不合理财务也得照办，失去了财务收支审批制度的意义。
(三)财务收支审批制度的具体要求：财务收支审批的内容主要是企业财务收支业务的真实性、合法性和完整性
具体包括：
(1)财务收支活动是否符合《中华人民共和国会计法》的相关规定；
(2)财务收支活动是否符合《企业会计准则》等相关法规的相关规定；
(3)财务收支活动是否符合本企业内部控制制度和本企业相关财务制度的相关要求；
(4) 财务收支活动是否符合企业年度财务收支预算的相关要求；
(5) 财务收支活动是否符合成本效益原则；
(6)财务收支活动中涉及会计资料、信息是否真实、完整、合规、合法。
(四)财务收支审批制度中审批人员的权责
审批人员根据其职责、权限和相应程序对经济业务申请进行审批，对不符合财务收支审批制度的规定的申请，审批人有权拒绝办理，并及时向上级部门汇报。对于重要收支业务，应当实行集体决策和审批，防止出现决策失误造成严重损失。另外，审批制度还应当明确审批人员失职应承担的责任。
四、财务收支审批制度的基本模式
(一)“一枝笔”审批模式
该审批模式是指为加强对企业财务收支的管理，实行的由企业法人负责的“一支笔”审批制度，即一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员一人审批。企业的这种财务收支审批模式，其优点在于审批效率高、标准相同，能够有效监督财务支出情况，符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的原则。其缺点则是不符合内部控制制度的基本要求，权力过于集中容易出现舞弊行为。况且单位负责人对《会计法》、《企业会计准则》等相关法规、财务制度等不一定能做到全面了解和掌握，也不可能对企业所有收支业务的具体情况都了如指掌，从而也无法保证此项业务的完整性和合法性。因此，“一支笔”的审批模式应当进行适当的改进和完善，健全监督机制，使得这一模式真正发挥其作用。
(二)分级审批模式
该审批模式是指根据企业收支业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职(分管领导)或职能部门负责人，在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支和很重要的财务收支，需要通过单位领导集体审批实行联签制。这种审批制度的优点在于很好的规避了由于审批权力的过分集给企业带来的风险，很好的使用内控对审批人员相互约束和牵制；并且由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支情况比较熟悉，从而可以更好地行使审批的职权。
(三)混合审批模式
混合审批模式是上述三种模式的有机结合。它规定不同的收支业务由相应部门和人员审批，相同的收支业务金额不同，由不同人员审批，所有财务收支项目必须由两个或两个以上的审批人员共同审批。收支业务涉及金额大、很重要的财务收支，需要通过单位领导集体审批实行联签制。这种模式针对不同的财务收支业务采取不同审批制度，既可以在一定程序上简化审批程序，也加强了对重要财务收支项目的控制。能较好的规避因为内部控制制度不合理，给企业带来的风险。
参考文献：
一、美国市政债券税收减免制度安排
免税（tax-exemption）是美国市政债券（Municipal Bond）区别于其他债券的重要特征，自1913年美国所得税法实施以来，已经执行100多年。免税的实质是联邦政府对州和地方政府发行的市政债券予以间接的财政补贴，是市政债券吸引投资者参与、降低地方政府融资成本的重要制度安排。
（一）市政债券税收减免政策的层次
市政债券利息收入税收规定较复杂，联邦层面主要是《国内税收法典》（IRC）的103、141-150条款，每个州也有各自关于市政债券税收的规定。市政债券发行文件（如官方陈述或备忘录）一般包含有关债券是否免税的信息，投资者可从美国国家税务局的官网上获得关于市政债券免税的详细规定[1]。
1.联邦政府的市政债券利息免税规定。市政债券免税，主要是指联邦政府对投资者从市政债券获得利息收入免征所得税。市政债券筹集资金主要用于地方的公共服务支出，偿债资金来源主要来自地方政府的税收或特定公共项目的收费，如果对市政债券的利息收入征收所得税，实际上相当于对地方政府征税。美国1913年所得税法将纳税人因持有州及附属行政部门债权所取得的利息收入排除在应税所得之外。1988年，美国最高法院在南加利福尼亚VS. Baker案中判定，市政债券利息收入免税规定受宪法第十修正案以及“政府间税收豁免”保障。联邦政府的市政债券免税政策主要包括两方面内容，一是享受免税的市政债券类型，IRC103规定了三种例外情况；二是享受免税的投资者，市政债券免税优惠主要倾向于个人投资者，《1986年税收改革法案》限制了对商业银行的此类税收优惠。市政债券利息免税具体需要满足《国内税收法典》103条款（IRC103）、141-150条款以及国家税务局（IRS）有关管理规定。一般地，市政债券发行的官方陈述中通常有关于市政债券免税情况详细信息的声明，以及债券顾问（bond counsel）对该债券联邦所得税免税情况的意见。
2.“建设美国债券”的税收政策。本轮国际金融危机期间，为创造就业机会和刺激经济，美国在2009年推出《复苏和再投资法案》，其中非常重要的一项举措是发行“建设美国债券”。“建设美国债券”的目的是通过降低州和地方政府新项目借贷成本，为基础设施建设提供融资，资金投向包括公共建筑、法院、学校、公路、交通设施、公立医院、公共基础设施、水利工程、环境工程、能源工程、政府住房工程等。从2009年4月至2012年12月31日，建设美国债券共发行1810亿美元，债券持有人主要为保险公司、共同基金、外国中央银行和商业银行以及个人投资者[2]。建设美国债券作为应税债券，但债券持有人和债券发行人享有税收抵免和联邦政府补贴，实际上是变相的免税待遇。根据税收减免或抵补方式的不同，建设美国债券可以分为税收抵免债券和直接支付债券，其中税收抵免债券向债券持有人支付35%的联邦政府补贴。
3.州政府市政债券税收政策。一些州政府也对市政债券利息免征州所得税。不过，不同州的这种税收待遇条件差异较大。在一些州，本州居民投资于本州政府或其他市政债券发行人发行的市政债券才享受免税，对其他州发行的市政债券利息不免税。例如犹他州的59-10-114（1）（e）法规以及R865-9I-50规则规定，本州居民购买持有其他州发行的市政债券的利息所得需征税，不过，如果发行市政债券的所在州也未对犹他州发行的市政债券利息收入征税，那么犹他州也对其市政债券利息免税。州之间有这种相互豁免的税收优惠安排，与犹他州相互税收豁免的州包括阿拉斯加、哥伦比亚、佛罗里达、印第安纳、内华达、北达科他、南达科他、德克萨斯、华盛顿以及怀俄明州。
（二）联邦所得税减免的例外情况
市政债券利息免税的规定非常繁琐，根据《国内税收法典》第103、141-150条款的规定，三种情况下，州和地方政府市政债券利息不享受税收豁免待遇。
1.私营性质市政债券（Private activity bond）例外。根据《国内税收法典》第141条，所谓私营性质市政债券是指那些债券收入为私营企业所用或为私营企业带来利益的债券。二十世纪六十年代，地方政府为了繁荣地方经济、增加财政收入，发行了许多名义“为公”、实际“为私”的“经济发展债券”，为企业提供通道融资（conduit financing）。为此，《1968收入和支出控制法案》（The Revenue and Expenditure Control Act of 1968）对免税市政债券的发行规模和使用范围进行了限制，从市政债券中区分出了“工业发展债券”（industrial development bond），即后来的“私营性质市政债券”。《1986年税收改革法案》进一步明确区分了基本市政债券和私营性质市政债券，如果10%以上债券收入由非政府企业使用或10%以上的本息由非政府所有财产担保，即为私营性质市政债券；为体育设施、会议中心、空气和水净化设施、工业园区、私有基础设施等项目发行的市政债券不享受免税待遇。
2.“差价债券”（Arbitrage bond）例外。《国内税收法典》148条规定了“差价债券”（Arbitrage bond）情况。市政债券和企业债券的最大区别就是前者享受免税待遇，在风险、期限等相同的情况下，市政债券可以以相对较低的利息率从市场融资。一些地方政府利用这种差价，通过发行“发展债券”为名的市政债券，然后用筹得资金在资本市场投资牟利，这种利用免税优惠牟利的市政债券被称为“差价债券”。为了限制差价债券，美国《1969年税务改革法案》和《1986年税收改革法案》相继对其进 行了限定，其中《1986年税收改革法案》明确指出差价债券是对免息优惠的错误使用，因而对其采取强硬措施，杜绝套利行为。
3.未合规登记注册例外。未按照《国内税收法典》149条有关规定进行登记的市政债券不免税。在实际运作中，一个发行之初确定为免税的市政债券，如果发行人最后实际上未能满足联邦税收规则的规定，也会转变为应税市政债券。此外，一些市政债券支付的利息在最初计算联邦所得税收入时被免除，但仍会受替代性最低税负（Alternative Minimum Tax Bonds， AMT）规定约束而被征税，市政债券的官方陈述应明确该债券受替代性最低税负约束。
二、美国市政债券免税的具体成效
市政债券免税政策在美国已有100多年历史，是促进市政债券市场快速发展的重要因素。截至2012年末，美国市政债券余额3.7万亿美元，其中长期、免税市政债券占绝对多数，因而市政债券通常被统称为免税债券。市政债券免税的作用体现在几个方面。
（一）免税市政债券促进公共投资，是地方政府基础设施建设的重要资金来源
市政债券免税的前提是其公共用途特征，其免税条款鼓励投资者将资金用于购买市政债券，起到良好的资源配置作用。2003—2012年，美国州和地方政府用于新基础设施投资的市政债发行额达到1.65万亿美元，其中8020亿美元用于学校和医院建设，4360亿美元用于水、地下管道以及公路项目建设。2012年，美国共发行了6600只免税市政债券，筹资金额超过1790亿美元，为地方政府基础设施建设提供了大量资金。
（二）市政债券免税是隐性的补贴，有效降低了地方政府的融资成本
目前“AAA”评级的10年期市政债券融资成本为2.65%，“A”评级的为3.44%。通常免税债券利率比应税债券利率低2个百分点，帮助地方政府以较低的利率融资。根据美国郡县协会的测算，如果没有免税政策支持，2003—2012年美国的州和州以下地方政府将为其所发行的市政债券多支出4953亿美元的利息。其中位居前三的加利福尼亚、德克萨斯和纽约分别节约融资成本698亿美元、580亿美元和449亿美元。
（三）免税债券是市政债券的核心组成部分，为公共目的市政项目提供了稳定的融资平台
从各年新发行市政债券看，长期、免税市政债券占市政债券总量的比重达90%左右。2009年和2010年，受建设美国债券（表现为应税债券）发行增长影响，免税市政债券占比从2008年的89%下降到82%和78%，不过随着建设美国债券项目的结束，2011年免税市政债券发行占比回升到90.2%的水平。免税市政债券市场的发达，为地方政府保持财政自主性创造了条件，进而有助于巩固财政联邦制。
（四）市政债券免税向个人投资者倾斜，吸引个人投资者广泛参与
1986年税收改革法案颁布之前，商业银行是市政债券的主要投资人；1986年税收改革法案减少了对商业银行购买市政债的税收减免，商业银行在市政债券投资人中的占比从1971年的51%下降到2011年的7.6%。与此相对应的，个人投资者占比上升至50%以上，加上个人通过共同基金、货币市场基金以及封闭式基金等渠道持有的市政债券，这一比例超过75%[3]。
市政债券免税政策的积极作用显而易见。不过这一政策在过去100年中一直存在争议。对市政债券免税的主要批评在于，免税导致联邦政府财政收入减少，加大财政收支压力；富裕阶层倾向于通过购买免税市政债券避税，税收减免收益分配不均。为此，奥巴马政府于2013年4月在2014财年预算法案中提出调整市政债券免税政策。这一政策调整倾向遭到了州和地方政府的强烈反对，理由是：提高地方基础设施建设融资成本，州和地方政府为弥补融资成本上升需要，不得不提高税收或基础设施的使用者费用；如果州和地方政府选择不增税费，只能缩减基础设施建设的范围和规模。
三、对我国市政债券税收制度安排的启示
我国拟推进的市政债券尚不明晰，是统一还是地方政府自主发行，一般责任债券还是项目收益债券，债券市场交易还是柜台交易，一系列问题需要深入研究。不过，无论采取那种形式，市政债券的免税制度安排是避不开的重要问题。
（一）我国市政债券免税制度安排的必要性
我国分税制财政体制与美国的财政联邦制有很大差别，地方政府和中央政府在财权事权方面虽有分工，但地方政府不存在破产问题，因而对地方政府发债的约束机制不同。从必要性来看，市政债券免税体现在几个方面：一是税收平等需要。我国地方政府市（下转第40页）
（上接第27页）政债券将从有一定收益的公益项目开始，公益性和公共产品属性决定了其与当前的地方政府债券差别不大。鉴于我国对于个人和企业从地方政府债券利息收入免税，市政债券免税是应有之意。二是提高市政债券吸引力的需要。市政债券是债券市场的新产品，市场接受度仍待验证，免税待遇可以提高市政债券的吸引力，从而发挥其为基础设施建设融资的作用。三是降低地方政府基础设施建设融资成本的需要。
一、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，企业必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，包括采购、生产、销售等各个环节；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括材料费、人工费、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为企业控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的审批控制。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前审批。
3、不相容职务分离原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果企业重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果企业重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
二、财务收支审批制度设计的内容
企业设计财务收支审批制度，应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。财务收支审批人员及其权限由企业根据其组织结构、规模大小等实际情况确定。企业可以确定一个审批人员（单位负责人或其授权人员），也可以确定两个或多个审批人员，他们各自在其授权范围内行使审批权力。在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有管理（控制）权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。企业发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多企业一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。笔者认为这种审批程序不很合理。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，必然造成会计人员的审核形同虚设。许多会计人员直接以是否有领导签字为依据进行审核。如果领导已审批通过，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，笔者认为，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权利和责任对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向企业领导或企业职工汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
三、财务收支审批制度的基本模式
各企业应结合本单位的实际情况选择采用以下几种财务收支审批模式：
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是容易导致腐败。特别是由单位负责人“一支笔”审批，更是难以对其形成有效约束，这本身也不符合内部控制的基本要求。再加之单位负责人的主要精力集中在企业的经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。
2、分级审批模式。这种审批模式根据企业业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体、董事会或职代会审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。