1概述
政府公共工程指各级政府投资或者融资为主的基础建设项目和公共设施，主要是使用各级财政性资金、各项政府专项资金(基金)、政府统一融资资金及国有独资(控股)公司投入资金等进行的公共工程。本文主要讨论政府公共工程中建筑项目。
众所周知，一个建设项目从计划建设到建成投产一般要经过决策、设计、实施和竣工验收交付四个阶段。这四个阶段的造价控制对整个项目造价的影响程度依次递减，项目决策阶段作为投资经济活动的事前控制，对项目造价的构成及投资控制的影响程度可达80~90%。
工程设计阶段通常可分为初步设计、扩大初步设计、施工图设计、设计交底和配合施工四个子阶段。据国内外实践证明，在初步设计阶段影响工程造价的可能性为75~90%，至施工图设计结束，影响工程造价的可能性为30 ~75%，而待施工开始，通过技术组织措施节约工程造价的可能性只有5 ~10%。
2政府公共工程的特点
政府公共工程立项难度较大。由于使用资金来源为各级财政性资金、各项政府专项资金(基金)、政府统一融资资金及国有独资(控股)公司投入资金等，一般都需要列入当地发展建设专项规划或政府年度投资计划，并编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，实行项目审批制。在政府公共工程的项目立项阶段，决策和初步设计及概算密不可分，初步设计对项目的定位能否与地方政府的发展规划相匹配，能否带动区域经济技术文化的发展、能否提升地段形象、初步设计的深度、概算金额、投资收益等都是政府审批时着力考虑的因素，直接决定项目能否立项。
政府公共工程造价高。政府公共工程一般要求形象好、有亮点，能引领一时的潮流，因此建设标准相对比较高，并承担着绿色建筑星级评定、参评部级省级优质工程等“任务”。因此政府公共工程的造价要远高于一般民用建筑。
政府公共工程变更量较大。在决策和实施过程中，由于政府定位与市场定位的脱节、采用新技术新工艺造成的不确定性因素等原因，使政府公共工程的返工量和变更量均较大。
3初步设计阶段造价控制手段
针对政府公共工程的以上特点，就初步设计阶段的造价控制，提出以下几种控制手段：
3.1推行工程设计招投标制度。为保证设计质量，应加大设计费的投入，并广泛选择业内知名度高、业绩优秀的设计单位，通过公开招标或者邀请招标的方式进行方案、初步设计竞标。按照《建筑工程设计招标投标管理办法》的规定，邀请招标应当给予未中标单位经济补偿，公开招标则由招标人自行确定。为了保证竞标设计成果的质量，笔者建议公开招标方式也给予未中标单位经济补偿，具体操作是针对具体项目和招标要求建立合格体系，符合要求的设计成果才进入评标流程，并且只有未中标设计单位提交了符合要求的设计成果，方可领取经济补偿。这样一方面可以提高竞标单位的设计积极性，提高竞标方案的品质，又避免了公开招标无法确定潜在投标人数量及档次造成的设计竞标补偿费费用过高的弊端。
3.2设计概算提前汇报并给出对比方案。设计阶段影响工程造价的因素主要有：规划设计、建筑平面布置、层高和净高、结构形式、外立面造型和用材、主要设备和材料、装修标准等。在初步设计阶段，通常由建设单位向当地政府领导、相关局办负责人组成的城建小组进行汇报（笔者注：同时汇报方案和初步设计）。例如在笔者工作的苏州工业园区，重大项目（无论是否为政府公共工程）均定期集中向苏州工业园区城市建设领导小组汇报，汇报内容主要是总平面、主要经济技术指标、外立面效果、平面布置、设计概算等。为避免在进入扩初设计、施工图设计甚至施工阶段再出现领导层新的要求，有必要在初步设计阶段就仔细考虑、研究，给出备选方案，并在关键细节上给出选择项，并附相应的设计概算。如此一来，由于事先建设单位已经作了准备工作，领导小组在汇报会议上对方案有较大的修改意见之前，会对变更方案增加的费用有所了解。这样做的好处有两点：一是减少方案汇报会议上领导提出颠覆性修改意见的可能性，二是领导对整个方案的把握更加深入，在后期现场巡视时提出变更要求的概率也大大降低。
3.3后期对设计变更进行分析总结，并用于指导今后的初步设计。在工程进入实施阶段的同时，就应同步统计设计变更，记录变更的时间、部位、产生的金额，并分析具体原因。在工程施工临近尾声，即将进入竣工交付阶段时，对产生的所有变更进行整体分析。对影响工期时间长、产生签证金额大的变更应作为重点分析对象，并总结出问题所在，形成知识积累，作为今后新建项目时初步设计的参考。
实践证明，政府公共工程产生变更的原因往往集中在两个方面：一是领导定期重点工程巡视时对涉及外观效果的因素，例如：外立面石材、景观铺地材质、效果、绿化品种、胸径、泛光照明方式、亮度等，减少此类变更的方式见上文所述第2条；第二个容易发生变更的原因主要是设计交界面，例如建筑与景观、幕墙与景观、建筑与内装等，这方面的变更主要是因为初步设计阶段设计内容不够细，没有充分考虑各专业内容的衔接造成的，此类分析总结工作由于跨专业、跨设计院，应由建设单位牵头完成，并形成知识库，作为建设单位在初步设计阶段管理的重点内容。
3.4加强横向比较，建立共享体系。由于承担了类似的公共职能，同一地区的政府公共工程的不同建设单位之间，也应定期沟通，建立大范围的知识经验的积累，如此能有效避免走弯路、交学费。笔者工作地负责政府公共工程建设的大型国资公司有10家左右，在收集项目经验数据、寻找设计单位、进行可行性研究、考察施工单位时，具体办事人员都会有一些私下的学习、沟通。但由于非官方组织，对数据的严密性、时效性、共享程度无法保证。因此，笔者建议由当地建设主管部门定期举办国资体系建设单位的知识分享，并由相关部门横向比较同为国资公司的类似项目的预决算，抽练出经验教训，以供其他公司开展类似项目建设时参考。如能做好横向比较工作，并建立共享体系，对完善初步设计必将大有帮助。
4结论
总之，政府公共工程设计阶段的造价控制是一个动态、系统的工程，而初步设计阶段是这项系统工程中一个关键环节。我们只有充分认识初步设计阶段的造价控制的重要性，创造适宜的条件，合理确定控制目标，采用科学的控制方法，才能搞好初步设计阶段的造价控制。并通过初步设计阶段的造价控制，有效地实现整个项目投资省、进度快、质量好的预期目标。